Grundnotat og grønbog om underholdspligt

Kære udenrigsminister,

Vedlagt sender jeg Kommissionens grønbog om underholdspligt tillige med et grundnotat om grønbogen, idet jeg anmoder om, at materialet oversendes til Folketingets Europaudvalg.

Materialet oversendes ligeledes til Folketingets Retsudvalg.

Med venlig hilsen

Med Amsterdamtraktaten blev EU-samarbejdet om civilretlige spørgsmål med grænseoverskridende virkninger lagt ind under EF-traktatens afsnit IV. Det følger nu af EF-traktatens artikel 61, litra c, og artikel 65, at Fællesskabet kan vedtage foranstaltninger vedrørende civilretligt samarbejde i spørgsmål med grænseoverskridende virkninger i det omfang, det er nødvendigt for det indre markeds funktion. Dette omfatter blandt andet foranstaltninger til forbedring og forenkling af anerkendelsen og fuldbyrdelsen af retsafgørelser i borgerlige sager samt fremme af foreneligheden mellem medlemsstaternes gældende regler om lovvalg og konflikter om stedlig kompetence.

I konklusionerne fra Det Europæiske Råds møde i Tampere den 15. - 16. oktober 1999 opfordres Rådet og Kommissionen til at forberede særlige fælles procedureregler for forenklet og hurtig afgørelse af visse grænseoverskridende tvister, herunder tvister vedrørende underholdsbidrag. Det fastslås endvidere, at princippet om gensidig anerkendelse af domme og andre afgørelser truffet af retlige myndigheder skal udgøre hjørnestenen i det retlige samarbejde inden for EU. På det civilretlige område opfordres Kommissionen til at fremsætte forslag om yderligere begrænsning af de mellemliggende foranstaltninger, som i mange medlemsstater kræves for at opnå anerkendelse og fuldbyrdelse af udenlandske afgørelser. Det fastslås, at gennemførelsen af disse mellemliggende procedurer – de såkaldte eksekvaturprocedurer – ikke længere skal være en betingelse for anerkendelse og fuldbyrdelse af visse retsafgørelser i familietvister, herunder retsafgørelser vedrørende krav om underholdsbidrag.

I fortsættelse af konklusionerne fra Det Europæiske Råd i Tampere anføres det i Rådets og Kommissionens fælles program af 30. november 2000 for foranstaltninger med henblik på gennemførelse af princippet om gensidig anerkendelse af retsafgørelser på det civil- og handelsretlige område (arbejdsprogrammet for gensidig anerkendelse af retsafgørelser), at afskaffelsen af eksekvaturprocedurer i forbindelse med anerkendelse og fuldbyrdelse af udenlandske afgørelser om underholdsbidrag bør være en af Fællesskabets prioriteter. Som en ledsagende foranstaltning, der skaber gunstige rammer for gennemførelsen af princippet om gensidig anerkendelse, nævnes endvidere harmonisering af medlemsstaternes regler om, hvilken lov der skal finde anvendelse ved fastsættelsen af en rettighed eller en forpligtelse (lovvalgsregler).

Underholdsbidrag er underlagt bestemmelserne i konvention af 27. september 1968 om retternes kompetence og om fuldbyrdelse af retsafgørelser i borgerlige sager (EF-domskonventionen). EF-domskonventionen er i dag afløst Rådets forordning (EF) nr. 44/2001 om retternes kompetence og om anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser på det civil- og handelsretlige område (Bruxelles I-forordningen), der således også indeholder regler om international kompetence i bidragssager. Det bemærkes, at Danmark på grund af det retlige forbehold ikke har deltaget i vedtagelsen af Bruxelles I-forordningen, ligesom forordningen ikke finder anvendelse i forhold til Danmark, således at det i forholdet mellem Danmark og de øvrige medlemsstater stadig er EF-domskonventionen, der regulerer de omhandlede spørgsmål.

Der findes i dag en række internationale konventioner vedrørende underholdspligt, hvoraf fire er vedtaget i regi af Haagerkonferencen om International Privatret. Fra dansk side har man tiltrådt Haagerkonventionen af 15. april 1958 om anerkendelse og fuldbyrdelse af afgørelser om underholdspligt over for børn samt Haagerkonventionen af 2. oktober 1973 om anerkendelse og fuldbyrdelse af afgørelser om underholdspligt. Det bemærkes, at Haagerkonventionen fra 1973 om anerkendelse og fuldbyrdelse af afgørelser om underholdspligt erstatter Haagerkonventionen af 15. april 1958 om anerkendelse og fuldbyrdelse af afgørelser vedrørende underholdspligt over for børn imellem de lande, der har tiltrådt begge konventioner.

Endvidere findes der Haagerkonventionen af 24. oktober 1956 om, hvilken lov der finder anvendelse på underholdspligt over for børn, samt Haagerkonventionen af 2. oktober 1973 om, hvilken lov der finder anvendelse på underholdspligt.

Udenfor Haagerkonferencens regi kan endvidere nævnes FN-konventionen af 20. juni 1956 om inddrivelse af underholdsbidrag i udlandet.

I april 1999 blev der i Haagerkonferencens regi afholdt en særlig kommission om brugen af Haagerkonventionerne vedrørende underholdspligt. Den særlige Kommission anbefalede Haagerkonferencen at påbegynde udviklingen af et nyt internationalt instrument på området.

På Haagerkonferencens 19. diplomatiske konference i april 2002 blev der givet prioritet til udarbejdelsen af en ny konvention vedrørende underholdspligt. I forlængelse heraf blev den første særlige kommission om international inddrivelse af børnebidrag og andre former for underholdspligt afholdt i maj 2003. Den anden særlige kommission vedrørende samme emne har afholdt møde i juni 2004, hvor man drøftede et foreløbigt udkast til en konvention om international inddrivelse af børnebidrag og andre former for underholdsbidrag.

Efter grønbogens udarbejdelse har Rådet den 29. april 2004 bemyndiget Kommissionen til på det Europæiske Fælleskabs vegne at indlede forhandlinger med henblik på vedtagelse af en konvention om underholdspligt inden for rammerne af Haagerkonferencen om International Privatret. Denne bemyndigelse er første gang udnyttet under den anden særlige kommission om underholdsbidrag i juni 2004.

Grundlaget for eventuelle fremtidige forslag vedrørende et fællesskabsinstrument om grænseoverskridende inddrivelse af underholdsbidrag må i givet fald forventes at ville være EF-traktatens afsnit IV om bl.a. civilretligt samarbejde.

Efter artikel 1 i Protokollen om Danmarks stilling, der er knyttet til Amsterdamtraktaten, deltager Danmark ikke i Rådets vedtagelse af foranstaltninger, der foreslås i henhold til afsnit IV i EF-traktaten, og disse vil derfor ikke være bindende for eller finde anvendelse i Danmark.

Danmark deltager således ikke i vedtagelsen af eventuelle forslag til konkrete retsakter, som med hjemmel i de nævnte traktatbestemmelser på et senere tidspunkt måtte blive fremsat som led i opfølgningen på grønbogen. Sådanne retsakter vil ikke være bindende for eller finde anvendelse i Danmark.

Det fremgår, at Kommissionen har offentliggjort grønbogen om underholdspligt med henblik på at igangsætte en debat om arbejdet på dette område i Haagerkonferencens regi og i EU.

Grønbogen består ud over en generel indledning af fem overordnede afsnit. Disse afsnit vedrører anvendelsesområdet for de fremtidige instrumenter, internationale privatretlige regler, samarbejde, praktiske spørgsmål og social bistand.

Grønbogen indledes med en generel introduktion, hvor Kommissionen med baggrund i en undersøgelse om inddrivelse af underholdsbidrag i EU’s medlemsstater påpeger, at grænseoverskridende inddrivelse af underholdsbidrag inden for det europæiske retlige område støder på vanskeligheder af enhver art. Disse vanskeligheder kan opstå allerede under behandlingen af en sag om underholdsbidrag på grund af mangelfuldt samarbejde mellem staterne i forbindelse med bidragsafgørelsen eller senere i forbindelse med afgørelsens fuldbyrdelse.

Det vil efter Kommissionens opfattelse derfor ikke være tilstrækkeligt for at fjerne alle hindringer for inddrivelse af underholdsbidrag inden for det europæiske retlige område, at eksekvaturproceduren afskaffes.

Om forholdet mellem arbejdet i Haagerkonferencen og i EU anfører Kommissionen, at et særligt fællesskabsinstrument om underholdsbidrag må anses for nødvendigt på grund af forskellen i integrationsniveauet mellem EU’s medlemsstater set i forhold til tredjelande. Dette gælder efter Kommissionens opfattelse uanset, om arbejdet i Haagerkonferencen på visse områder kan give resultater, som gør det mindre nødvendigt at vedtage et fællesskabsinstrument.

I grønbogens følgende fem overordnede afsnit drøftes en række forskellige spørgsmål, der må forventes at blive rejst i relation til en ny Haagerkonvention eller et kommende fællesskabsinstrument vedrørende grænseoverskridende inddrivelse af underholdsbidrag.

Kommissionen påpeger, at EF-Domstolen i forbindelse med dennes anvendelse af Bruxelles-konventionen af 1968 har fastlagt en bred definition af begrebet underholdspligt. Begrebets indhold er dog ikke endeligt afklaret. For at undgå usikkerhed om begrebet kan det derfor efter Kommissionens opfattelse være nødvendigt at definere, hvilke former for underholdspligt der skal falde ind under anvendelsesområdet for et fremtidigt fællesskabsinstrument.

Kommissionen forholder sig ikke til, hvorvidt der bør indgå en sådan definition i en ny Haagerkonvention om underholdsbidrag. Det påpeges dog, at der ikke findes nogen definition i de nugældende konventioner.

Inddrivelsen af forfaldne, men ubetalte underholdsbidrag anføres i grønbogen at kunne give anledning til vanskeligheder i de tilfælde, hvor retten i den stat, hvor en afgørelse om underholdsbidrag skal fuldbyrdes, bestemmer, at fuldbyrdelse kun kan ske for fremtidige forfaldne ydelser eller kun for en begrænset periode.

På fællesskabsrettens område vil spørgsmålet om inddrivelse af tidligere forfaldne bidrag efter Kommissions opfattelse navnlig kunne opstå i medlemsstater, hvor forældelsesreglerne anses for at være af processuel karakter. Da fuldbyrdelsesproceduren også efter en eventuel afskaffelse af eksekvaturen vil være omfattet af national ret, vil allerede forfaldne, men endnu ikke betalte bidrag efter sådanne medlemsstaters nationale regler kunne anses for forældede.

Spørgsmålet om inddrivelse af allerede forfaldne bidrag er blevet rejst under arbejdet i Haagerkonferencen. Kommissionen nævner herunder de gældende regler i Haagerkonvention fra 1973 om anerkendelse og fuldbyrdelse af afgørelser om underholdspligt, hvorefter der, hvis afgørelsen vedrører underholdsbidrag i form af periodiske betalinger, skal ske fuldbyrdelse for såvel forfaldne som uforfaldne ydelser. Tilsvarende regler vil efter Kommissionens opfattelse også kunne få plads i en ny Haagerkonvention.

Kommissionen peger under henvisning til en undersøgelse af medlemsstaternes nationale lovgivninger på, at karakteren af de forbindelser, som kan medføre underholdspligt, i vidt omfang varierer fra den ene medlemsstat til den anden. I nogle medlemsstater vil underholdspligten således ikke kun omfatte forældre og deres børn eller ægtefæller og tidligere ægtefæller, men også en bredere familiekreds, herunder ugifte samboende. Desuden vil offentlige myndigheder, som eksempelvis har afholdt udgifter til den bidragsberettigedes forsørgelse, i visse tilfælde kunne indtræde i dennes krav mod den bidragsforpligtede.

Kommissionen anfører, at der allerede i Haagerkonventionen af 1973 om anerkendelse og fuldbyrdelse af afgørelser om underholdspligt opereres med et bredt anvendelsesområde, der omfatter underholdspligt som følge af en række forskellige familierelationer samt krav, der rejses af et offentligt organ, som kræver refusion af bidrag, der er udbetalt til en bidragsberettiget.

Spørgsmålet om den omfattede personkreds har ifølge Kommissionen givet anledning til en del debat under Haagerkonferencens arbejde på grund af de tunge samarbejdsforpligtelser, som et for bredt anvendelsesområde vil kunne påføre staterne, og spørgsmålet forventes ligeledes at blive aktuelt i forhandlingerne om et kommende fællesskabsinstrument.

Ved direkte kompetence forstås reglerne om, hvornår en stats myndigheder har international kompetence til eksempelvis at fastsætte underholdsbidrag. Sådanne regler findes f.eks. i Bruxelles I-forordningens artikel 5, stk. 2, hvorefter en person, der har bopæl på en medlemsstats område, i sager om underholdspligt bl.a. kan sagsøges i en anden medlemsstat ved retten på det sted, hvor den berettigede har sin bopæl eller sit sædvanlige opholdssted.

Haagerkonventionerne af 1956 og 1973 om anerkendelse og fyldbyrdelse afgørelser om underholdspligt (over for børn) indeholder derimod alene regler om såkaldt indirekte kompetence, dvs. kriterier for, hvornår en afgørelse afsagt i oprindelsesstaten skal anerkendes i anerkendelsesstaten, jf. nærmere herom under pkt. 0.

Manglen på regler om direkte kompetence i disse to konventioner giver efter Kommissionens opfattelse generelt set anledning til retsusikkerhed, fordi anerkendelse og fuldbyrdelse efter de internationale konventioner herefter kan nægtes i udlandet med den begrundelse, at den ret, der statuerede underholdspligten, ikke var kompetent efter anerkendelseslandets egne regler om direkte kompetence.

Kommissionen nævner i den forbindelse den situation, hvor myndighederne i en stat, som ikke har den fornødne direkte kompetence, må afvise at behandle en anmodning fra den bidragsberettigede om at fastsætte underholdsbidrag. Myndighederne i en sådan stat vil i stedet være nødsaget til at anmode myndighederne i den stat, hvor den bidragspligtige har bopæl eller sædvanligt opholdssted, om at behandle ansøgningen. Imidlertid er ikke alle landes myndigheder forpligtet til at behandle en sådan anmodning, hvorfor det kan være vanskeligt at få truffet en bidragsafgørelse.

En anden situation vedrører anmodninger om ændring af den oprindelige bidragsafgørelse, idet de nationale kompetenceregler også på dette område varierer. Kommissionen anfører, at der af denne grund kan opstå problemer, hvis parterne skifter bopæl eller opholdssted. Eksempelvis kan man risikere, at der træffes flere konkurrerende afgørelser, fordi flere landes myndigheder har kompetence til at behandle ændringssagen, eller at sagen afvises, fordi intet land har kompetence til at behandle den.

Kommissionen nævner en række mulige løsninger på disse problemer, som efter omstændighederne vil kunne indgå i en fremtidig Haagerkonvention om underholdspligt. Udover helt at undlade at berøre spørgsmålet om direkte kompetence vil man i en kommende konvention således kunne fastsætte regler om direkte kompetence for f.eks. den oprindelige anmodning om fastsættelse af bidrag eller for en anmodning om ændring af den oprindelige afgørelse. Det kan endvidere tænkes, at der vil blive indsat valgfrie regler om direkte kompetence i den fremtidige konvention.

Kommissionen finder det afgørende, at der både på fællesskabsplan og under Haagerkonferencen findes midler til at sikre hurtigst mulig anerkendelse og fuldbyrdelse af bidragssafgørelser.

Kommissionen overvejer indledningsvist, hvilke omstændigheder der efter de gældende fællesskabsinstrumenter vil kunne vanskeliggøre eksekvaturprocedurens afskaffelse for krav vedrørende underholdsbidrag. Kommissionen peger i den forbindelse på princippet om "ordre public", hvorefter en retsafgørelse ikke anerkendes, hvis dette vil stride mod grundlæggende retsprincipper i den medlemsstat, som anmodningen rettes til. Endvidere nævner Kommissionen Bruxelles I-forordningens bestemmelse om at anerkendelse som udgangspunkt nægtes, hvis en sagsøgt, der er dømt som udebleven, ikke har haft mulighed for at varetage sine interesser under sagen.

Kommissionen overvejer dernæst, om muligheden for at nægte anerkendelse i disse tilfælde giver anledning til reelle problemer, men påpeger samtidig, at arbejdsprogrammet for gensidig anerkendelse af retsafgørelser forudsætter, at der ved en eventuel afskaffelse af eksekvaturproceduren om nødvendigt indføres minimumsretsplejegarantier, som giver mulighed for at sikre en retfærdig rettergang.

Endvidere overvejer Kommissionen, hvorvidt der bør fastsættes regler om fuldbyrdelse af midlertidige afgørelser. Anvendelse af midlertidige afgørelser, der kan fuldbyrdes - også over landegrænserne - er efter Kommissionens opfattelse hensigtsmæssig, idet den bidragsberettigede herved får mulighed for at modtage underholdsbidrag allerede fra processens begyndelse

De nationale fuldbyrdelsesprocedurer nævnes ikke i konklusionerne fra Det Europæiske Råds møde i Tampere eller i arbejdsprogrammet for gensidig anerkendelse af retsafgørelser. Kommissionen anfører imidlertid, at de deri nævnte forudsætninger vedrørende anerkendelse og fuldbyrdelse af retsafgørelser om underholdsbidrag tilsyneladende ikke stemmer overens med den langsomhed, som i visse sammenhænge kendetegner de nationale fuldbyrdelsesprocedurer på området.

Kommissionen finder derfor anledning til at overveje, om der ved forenkling af visse formaliteter eller ved fastsættelse af frister kan ske en lettelse af de nationale fuldbyrdelsesprocedurer, ligesom det efter Kommissionens opfattelse vil kunne overvejes ikke at tillægge anke af en bidragsafgørelse opsættende virkning, således at afgørelsen kan fuldbyrdes under behandlingen af ankesagen.

Med hensyn til fuldbyrdelsesmetoderne nævner Kommissionen muligheden for en ’europæisk aktiverklæring’, som skal give den bidragsberettigede mulighed for at indhente oplysninger om sin modparts formueforhold, samt en ’europæisk afgørelse om udlæg i bankindeståender’. Kommissionen nævner desuden muligheden for at foretage lønindeholdelse, idet en afgørelse herom truffet i en medlemsstat i givet fald skal kunne være umiddelbart eksigibel i de andre medlemsstater.

Det nævnes i grønbogen, at spørgsmålet om eksekvaturprocedurens afskaffelse har givet anledning til uenighed under forhandlingerne om en ny Haagerkonvention. Mens nogle stater således vil kunne acceptere eksekvaturens afskaffelse under bibeholdelse af den bidragspligtiges ankemuligheder, har andre anført, at de globale forskelle i nationale lovvalgs- og kompetenceregler endnu ikke tillader et sådant skridt. Kommissionen oplyser dog, at adskillige delegationer har udtrykt interesse for brug af hurtige procedurer.

Haagerkonventionen af 1973 om anerkendelse og fuldbyrdelse af afgørelser om underholdspligt indeholder regler om såkaldt indirekte kompetence for oprindelseslandets myndigheder, hvori der fastsættes bestemte kriterier for, hvornår en afgørelse truffet af disse myndigheder skal anerkendes og fuldbyrdes i anerkendelseslandet. Efter konventionens bestemmelser skal en afgørelse som udgangspunkt bl.a. anerkendes, hvis den bidragspligtige eller den bidragsberettigede havde sin bopæl eller faste opholdssted i ophavslandet på det tidspunkt, hvor afgørelsen blev truffet.

Sådan indirekte kompetence baseret alene på den bidragsberettigedes bopælsforhold eller faste opholdssted har imidlertid rejst problemer i forhold til USA, hvor anerkendelse er betinget af, at der foreligger en tilstrækkelig forbindelse mellem den bidragspligtige og den kompetente domstol.

Haagerkonferencens permanente sekretariat har som løsning på disse problemer foreslået en form for indirekte kompetence baseret på sagens faktiske forhold, således at en afgørelse vil blive anerkendt og fuldbyrdet, hvis en domstol i den stat, hvor den søges fuldbyrdet, i henhold til denne stats regler om international kompetence ville have haft kompetence i en tilsvarende situation.

Stater, der herefter ønsker at gøre brug af indirekte kompetence baseret på sagens faktiske forhold, skal ifølge forslaget kunne tage forbehold over for kompetence, der alene bygger på den bidragspligtiges bopæl. I stedet skal sådanne stater forpligte sig til at træffe andre foranstaltninger med henblik på at løse de problemer, der herved opstår. Kommissionen anfører imod en sådan løsning, at der herved kan opstå risiko for, at der samtidig eksisterer to særskilte afgørelser om det samme spørgsmål med virkning i forskellige stater.

Haagerkonventionen af 1973 om anerkendelse og fuldbyrdelse af afgørelser om underholdspligt indeholder bestemmelser om, hvornår inddrivelse efter en udenlandsk afgørelse kan nægtes, hvis indhold i vidt omfang svarer de tilsvarende bestemmelser i Bruxelles I-forordningen. Udover de allerede nævnte tilfælde, hvor fuldbyrdelsen eksempelvis er i strid med princippet om"ordre public", vil inddrivelse efter begge de nævnte instrumenter således kunne nægtes, i det omfang afgørelsen er uforenelig med en ny afgørelse vedrørende bidraget, som er truffet af en anden kompetent myndighed. Kommissionen lægger særlig vægt på, at denne nægtelsesgrund videreføres i en ny Haagerkonvention.

Hverken Bruxelles I-forordningen eller noget andet fællesskabsinstrument indeholder lovvalgsregler vedrørende underholdspligt, dvs. regler, som fastslår, hvilken lov der skal finde anvendelse ved underholdspligtens fastsættelse. Haagerkonventionerne af 1956 og 1973 om hvilken lov, der finder anvendelse på underholdspligt (over for børn) er endvidere kun tiltrådt af et begrænset antal stater.

Kommissionen konstaterer indledningsvis, at der findes store forskelle i de forskellige staters, herunder EU’s medlemsstaters, nationale lovgivning om underholdspligt. Sådanne forskelle omfatter også spørgsmålet om, hvilke familiemedlemmer, der er berettiget til at modtage underholdsbidrag.

På denne baggrund og da ikke mindst Bruxelles I-forordningen giver parterne mulighed for at anlægge en sag om underholdsbidrag enten ved den bidragsberettigedes eller den bidragspligtiges opholds- eller bopælsstat, anfører Kommissionen, at det af retssikkerhedsmæssige hensyn bør sikres en harmonisering af lovvalgsreglerne i sager af grænseoverskridende karakter.

Kommissionen nævner, at det under forhandlingerne i Haagerkonferencen har været anført, at anvendelse af lovgivningen i det land, hvor sagen er anlagt (lex fori), når dette sker i den bidragsberettigedes bopæls- eller opholdsland, vil være forenelig med såvel civilretlige som common law-systemer. Anvendelse af lex fori vil efter Kommissionens opfattelse kunne give anledning til forumshopping. Andre har ifølge Kommissionen bemærket, at stater med islamisk ret – i det omfang disse måtte ønske at tiltræde en kommende Haagerkonvention – uden tvivl vil foretrække lex fori.

Med hensyn til lovvalg i spørgsmål vedrørende underholdspligt mellem fraskilte ægtefæller, synes Kommissionen at foretrække den løsning, som angives i Haagerkonventionen af 1973 om hvilken lov, der finder anvendelse på underholdspligt, hvorefter spørgsmålet om underholdspligt i sådanne sager afgøres efter det lands lovgivning, hvor skilsmissen er bevilliget.

For så vidt angår anvendelsesområdet for den valgte lovgivning, nævner Kommissionen bl.a., at der i nogle af Haagerkonferencens medlemslande skelnes mellem på den ene side retten til underholdsbidrag, som afgøres efter lovgivningen i den bidragsberettigedes bopælsland, og på den anden side fastsættelsen af underholdsbidragets størrelse, som afgøres efter lovgivningen i den bidragspligtiges bopælsland. Spørgsmålet om underholdbidragets fastsættelse har navnlig interesse, når den bidragsberettigede og den bidragspligtige bor i lande med meget forskellige indkomstsniveauer.

Kommissionen finder det vanskeligt at gå længere ind i spørgsmålet om fastsættelsen af underholdsbidrag i international sammenhæng. På fællesskabsrettens område nævner Kommissionen dog muligheden for harmoniseret indeksering af underholdsbidrag, således at de fastsatte underholdsbidrag følger udsvingene i leveomkostningerne i den enkelte medlemsstat.

Desuden overvejer Kommissionen, hvorvidt der bør fastsættes særlige lovvalgsregler vedrørende fire specielle spørgsmål. Det gælder for det første spørgsmålet, om hvilken lov, som bør finde anvendelse ved fastlæggelsen af det familieforhold, som ligger til grund for underholdspligten. For det andet nævner Kommissionen spørgsmålet om, hvilket lands lovgivning, der skal finde anvendelse, når bidragsberettigede eller bidragspligtige skifter bolig eller sædvanligt opholdssted fra ét land til et andet. For det tredje nævnes spørgsmålet om, hvilket lands lovgivning, som bør finde anvendelse på aftaler indgået mellem parterne. Endelig nævnes for det fjerde valget af lovgivning i relation til forældelse af krav på underholdsbidrag. Kommissionen tager dog ikke selv stilling til, hvilke lovvalgsregler Kommissionen måtte ønske fastsat i relation til disse spørgsmål.

Kommissionen antager, at det administrative samarbejde efter den kommende Haagerkonvention vil blive pålagt centrale myndigheder. Kommissionen finder dette hensigtsmæssigt, for så vidt angår kontakten med de øvrige stater i visse centrale spørgsmål, men anfører dog ligeledes, at det i mange tilfælde vil være at foretrække, at der er en direkte kommunikation mellem regionale og lokale myndigheder.

Med henblik på samarbejdet inden for rammerne af et kommende fællesskabsinstrument finder Kommissionen således, at der bør sigtes mod en høj grad af decentralisering gennem udpegning af lokale myndigheder, som vil kunne indgå i et direkte samarbejde med lokale myndigheder i andre medlemsstater.

De udpegede myndigheders opgaver forventes for det første at omfatte fremsendelse af anmodninger. For så vidt angår samarbejdet efter en kommende Haagerkonvention, lægger Kommissionen op til, at centralmyndigheden - efter at have kontrolleret at betingelserne for anmodningen er opfyldt - skal kunne sende anmodningen direkte til den relevante regionale eller lokale myndighed i fuldbyrdelsesstaten.

På fællesskabsplan forudsætter Kommissionen, at de regionale eller lokale myndigheder i den anmodende stat selv vil kunne kontrollere, at betingelserne for anmodningen er opfyldt, og derefter sende anmodningen direkte til den relevante regionale eller lokale myndighed i fuldbyrdelsesstaten. Herved begrænses de centrale myndigheders rolle til kontrolopgaver og andre generelle funktioner.

For det andet skal de udpegede myndigheder sikre, at der iværksættes procedurer med henblik på anerkendelse og fuldbyrdelse af udenlandske afgørelser. Da der i fællesskabssammenhæng netop lægges op til en afskaffelse af sådanne procedurer, finder Kommissionen alene anledning til at overveje dette spørgsmål i relation til Haagerkonferencen. Kommissionen anfører herom, at der bør foretages en nærmere undersøgelse af effektiviteten af de eksisterende ordninger.

De udpegede myndigheder kan for det tredje tænkes at skulle yde bistand til at få afgjort anmodninger om f.eks. fastsættelse af bidrag, hvis myndighederne i den anmodende stat ikke selv har kompetence til at træffe en sådan afgørelse. Det kan eksempelvis også dreje sig om fastlæggelse af slægtsforhold eller anmodninger om ændringer af tidligere bidragsafgørelser. Kommissionen hæfter sig i den forbindelse bl.a. ved de økonomiske omkostninger, som for de anmodede myndigheder vil være forbundet med sådan bistand.

Endelig forventes de udpegede myndigheder at skulle yde bistand med henblik på fremsendelse af oplysninger til myndighederne i andre medlemsstater, f.eks. om den bidragspligtiges person og formueforhold. Kommissionen lægger i den forbindelse op til en ordning, hvorefter den anmodede myndighed skal tage skridt til at efterspore og lokalisere den bidragspligtige eller hans formue og i givet fald indhente de nødvendige oplysninger fra offentlige myndigheder m.v. Kommissionen er dog opmærksom på, at muligheden for sådan bistand begrænses af lovgivningen om beskyttelse af personoplysninger og i visse tilfælde også af rent praktiske forhold.

Udveksling af oplysninger om fremmed ret bør efter Kommissionens opfattelse kunne ske via det europæiske retlige netværk for civil- og handelssager og i relation til en kommende Haagerkonvention via de centrale myndigheder.

Kommissionen nævner, at der som udgangspunkt gælder et gratisprincip for udførelsen af centralmyndighedernes opgaver i relation til det internationale samarbejde, hvorimod der er større uenighed om afholdelse af udgifter i forbindelse med iværksættelsen af eksekvaturprocedurer samt selve fuldbyrdelsen.

Navnlig de udgifter, som den bidragspligtige i givet fald vil skulle afholde, vil i vidt omfang afhænge af, om fuldbyrdelsen varetages af offentlige myndigheder, eller om den overlades til private, hvilket kan fordyre processen betydeligt. Også for den bidragsberettigede kan der blive tale om betydelige udgifter, hvis den pågældende har pligt til at møde under behandlingen af sagen i den anmodede stat. Kommissionen henleder i den forbindelse opmærksomheden på eventuelle retshjælpsordninger og henviser i den forbindelse til Rådets direktiv 2003/8/EF af 27. januar 2003 om forbedret adgang til domstolene i grænseoverskridende tvister gennem fastsættelse af fælles mindsteregler for retshjælp i forbindelse med tvister af denne art (retshjælpsdirektivet).

Kommissionen lægger i øvrigt vægt på, at staternes bistand ydes på en ensartet niveau.

Kommissionen berører bl.a. spørgsmålet om oversættelse af sagsakter. Kommissionen overvejer, om man kan nøjes med at oversætte særligt relevante dele af sagen, selvom det fra anden side er blevet anført, at oversættelsen som udgangspunkt bør omfatte hele sagen.

Kommissionen lægger op til, at visse sagsakter efter omstændighederne kan erstattes af attester, således at det ikke i alle tilfælde vil være nødvendigt at oversende de originale dokumenter, hvilket svarer til den gældende ordning på dele af fællesskabsrettens område.

Kommissionen overvejer spørgsmålet, om hvorvidt der bør fastsættes frister for staternes behandling af anmodninger om bistand efter en kommende Haagerkonvention. I den forbindelse nævnes muligheden for at fastsætte særlige frister for hvert sagsbehandlingsskridt, hvilket efter omstændighederne dog kan afstedkomme vanskeligheder for den anmodede stat, når først sagen er indbragt for domstolene. Kommissionen nævner som eksempler endvidere en række fællesskabsinstrumenter på det civilretlige område, hvor der er fastsat frister for bestemte sagsbehandlingsskridt.

Grønbogen afsluttes med Kommissionens overvejelser af muligheden for via fællesskabsretten at stille krav om, at medlemsstaterne skal tilvejebringe sociale ordninger med henblik på at yde bistand til bidragsberettigede personer, som ikke modtager de underholdsbidrag, de er berettigede til. De offentlige myndigheder vil i givet fald skulle kunne indtræde i den pågældendes krav om underholdsbidrag over for den bidragspligtige.

Som det fremgår af redegørelsen ovenfor, handler grønbogen om inddrivelse af udenlandske afgørelser om børne- og ægtefællebidrag. Grønbogen berører imidlertid også den naturlige sammenhæng, der er mellem fastsættelse af bidrag og den efterfølgende inddrivelse af bidragskrav.

I det følgende gennemgås først reglerne om fastsættelse af bidrag i Danmark og dernæst de danske regler om inddrivelse af underholdsbidrag.

Dansk ret giver mulighed for at fastsætte bidrag til forsørgelsen af barn eller ægtefælle. Der er ikke mulighed for at fastsætte bidrag til forsørgelse af andre familiemedlemmer.

Efter § 13 i lov om børns forsørgelse er forældrene hver for sig forpligtet til at forsørge barnet. Opfylder den ene af forældrene ikke forsørgelsespligten, kan statsamtet pålægge denne at betale bidrag til barnets underhold. Denne bidragspligt ophører efter § 14, stk. 1, ved barnets fyldte 18. år.

Efter § 14, stk. 3, kan der fastsættes bidrag til et barns undervisning eller uddannelse, indtil barnet fylder 24 år.

Efter § 16, stk. 1, i lov om børns forsørgelse kan statsamtet til enhver tid ændre et bidrag, når der fremkommer en begrundet ansøgning herom. Bidrag, der er forfaldet før fremsættelsen af ansøgningen, kan dog kun ændres, når der er ganske særlige omstændigheder. Ved lov nr. 446 af 9. juni 2004 om ændring af lov om ægteskabs indgåelse og opløsning og forskellige andre love (Regelforenkling på det familieretlige område m.v.) er denne bestemmelse blevet ophævet med virkning fra den 1. april 2005 og erstattet af en bemyndigelse for justitsministeren til at fastsætte regler om statsamternes behandling af sager om børnebidrag, herunder om ansøgningsfrister samt begyndelses- og ændringstidspunkter.

Ud over de løbende bidrag kan der efter § 15 fastsættes bidrag til udgifter til barnets dåb, konfirmation, sygdom og begravelse eller anden særlig anledning.

De ovennævnte bidrag tilkommer efter § 18 barnet, men det er den, der afholder udgifterne ved barnets forsørgelse, der har ret til at kræve bidrag fastsat og til at indkræve dette.

Endelig kan statsamtet efter § 19 pålægge faderen at betale bidrag til udgifterne ved fødslen og til moderens forsørgelse omkring fødslen.

Med hensyn til ægtefællebidrag tages der ved separation og skilsmisse stilling til, om en ægtefælle i en periode efter separationen eller skilsmissen fortsat skal have pligt til at forsørge den anden ægtefælle. Indgår ægtefællerne ikke selv aftale om bidragspligten, afgøres spørgsmålet om bidragspligt ved dom, jf. ægteskabslovens § 50, stk. 1.

Når der er bidragspligt, fastsætter statsamtet bidragets størrelse, medmindre parterne indgår aftale herom, jf. § 50, stk. 1.

Efter § 53, stk. 2, kan statsamtet ændre et fastsat bidrag, hvis omstændighederne taler herfor.

Statsamternes bidragsafgørelser kan påklages til Civilretsdirektoratet.

Bidrag forfalder normalt til betaling månedsvis forud. Bidrag for en eventuel periode forud for afgørelsen forfalder til betaling straks ved afgørelsen. Den bidragspligtige skal betale bidrag efter afgørelsen, selvom sagen påklages til Civilretsdirektoratet. Klage har således ikke opsættende virkning.

Lovgivningen om fastsættelse af bidrag indeholder ikke regler om midlertidige afgørelser. Dette er dog ikke til hinder for at træffe en midlertidig afgørelse eller en delafgørelse f.eks. om bidraget for en bestemt periode eller at fastsætte et børnebidrag til normalbidraget, mens det overvejes, om der er grundlag for at fastsætte højere bidrag.

Reglerne om underholdsbidrag handler alene om den privatretlige forsørgelsespligt. Offentlige ydelser som eksempelvis børnetilskud er ikke omfattet heraf. I det følgende gennemgås de situationer, hvor det offentlige – normalt kommunen – bliver involveret i privatretlige sager om børne- eller ægtefællebidrag:

Når statsamtet har fastsat børnebidrag, og den bidragspligtige ikke betaler i henhold til afgørelsen, kan den bidragsberettigede efter kapitel 3 i lov om børnetilskud og forskudsvis udbetaling af børnebidrag få normalbidraget forskudsvis udbetalt af sin bopælskommune. Herefter indtræder kommunen efter § 18 i retten til at indkræve bidraget.

I det omfang det offentlige afholder udgifter til barnets forsørgelse, tilkommer retten til børnebidrag efter § 18, stk. 2, i lov om børns forsørgelse den pågældende offentlige myndighed eller institution.

Det er ikke muligt at få ægtefællebidrag forskudsvis udbetalt af det offentlige, men hvis den bidragsberettigede modtager kontanthjælp efter lov om aktiv socialpolitik, og hvis den bidragspligtige efter ægteskabslovgivningen har pligt til at forsørge den bidragsberettigede, indtræder det offentlige for et beløb, der svarer til hjælpen, i kravet mod den bidragspligtige. Dette omfatter også retten til at kræve bidrag fastsat og til at kræve et bidrag forhøjet.

Private krav på underholdsbidrag forældes efter 5 år, jf. § 1, stk. 1, nr. 2, i lov om forældelse af visse fordringer, mens det offentliges krav på betaling af forskudsvis udlagte børnebidrag efter § 18 i børnetilskudsloven først forældes efter 20 år.

I relation til inddrivelsen bemærkes, at retten til at inddrive bidrag ved lønindeholdelse eller afsoning bortfalder, hvis begæring om bidragets inddrivelse ikke fremsættes inden 1 år efter bidragets forfaldstid, jf. § 23 i lov om inddrivelse af underholdsbidrag. Herefter kan der kun ske inddrivelse ved udpantning eller modregning.

Statsamternes direkte internationale kompetence i sager om børne- og ægtefællebidrag er reguleret i EF-domskonventionen samt den stort set tilsvarende konvention af 16. september 1988 om retternes kompetence og om fuldbyrdelse af retsafgørelser i borgerlige sager, herunder handelssager (Lugano-konventionen). EF-domskonventionen har forrang for Lugano-konventionen.

EF-domskonventionen er efter bekendtgørelse nr. 152 af 18. marts 1999 for Danmarks vedkommende i kraft i forhold til følgende EU-lande: Belgien, Finland, Frankrig, Grækenland, Holland, Irland, Italien, Luxemburg, Portugal, Spanien, Storbritannien (inklusive Nordirland), Sverige, Tyskland og Østrig.

Lugano-konventionen er efter bekendtgørelse nr. 70 af 12. februar 1996, som ændret ved bekendtgørelse nr. 7 af 8. januar 1998 og nr. 31 af 19. januar 2000, for Danmarks vedkommende i kraft i forhold til følgende lande: Belgien, Finland, Frankrig, Grækenland, Holland, Irland, Island, Italien, Luxemburg, Norge, Polen, Portugal, Schweiz, Spanien, Storbritannien (inklusive Nordirland), Sverige, Tyskland og Østrig.

I relation til sager om underholdsbidrag findes de vigtigste bestemmelser i EF-domskonventionens og Lugano-konventionens artikel 2 og artikel 5, stk. 2. Efter disse bestemmelser kan en sag om fastsættelse eller forhøjelse af bidrag således behandles i bidragsberettigedes bopælsland, i bidragspligtiges bopælsland eller i forbindelse med en sag om parternes retlige status, f.eks. vedrørende faderskab eller skilsmisse.

Dette betyder, at den bidragsberettigede har valgfrihed med hensyn til, i hvilket land sagen skal behandles, hvis parterne bor i hvert sit land.

Derimod kan en ansøgning fra den bidragspligtige om bortfald eller nedsættelse af et bidrag kun behandles i den berettigedes bopælsland.

Derudover giver konventionerne parterne mulighed for at indgå aftaler om, i hvilket land en bidragssag skal behandles.

I sager, der ikke er omfattet af de ovennævnte konventioner, skal statsamternes internationale kompetence efter Civilretsdirektoratets cirkulæreskrivelse af 8. november 2002 afgøres efter følgende retningslinier:

Hvis kompetencen skal afgøres i forhold til et land, der har tiltrådt Haagerkonventionen af 1973 om anerkendelse og fuldbyrdelse af afgørelser om underholdspligt, kan statsamtet behandle sagen, hvis en af parterne har bopæl i Danmark, hvis begge parter har dansk indfødsret, hvis modparten direkte eller stiltiende har accepteret, at sagen behandles her i landet, eller hvis sagen behandles i forbindelse med f.eks. en skilsmissesag.

Skal kompetencen afgøres i forhold til et land, der har tiltrådt Haagerkonventionen af 1958 om anerkendelse og fuldbyrdelse af afgørelser om underholdspligt over for børn, kan statsamtet behandle sagen, hvis en af parterne har bopæl i Danmark, eller hvis den bidragspligtige direkte eller stiltiende har accepteret, at sagen behandles her i landet.

I forhold til lande, som ikke har tiltrådt nogen af de to Haagerkonventioner, anvendes principperne i EF-domskonventionen og Lugano-konventionen.

I Danmark tvangsfuldbyrdes privatretlige krav af domstolene (fogedretterne) efter retsplejelovens regler herom, mens en lang række offentlige krav på f.eks. skatter og afgifter tvangsfuldbyrdes – inddrives – af de kommunale pantefogeder efter reglerne i lov om fremgangsmåden ved inddrivelse af skatter og afgifter mv.

I modsætning til andre privatretlige krav inddrives børne- og ægtefællebidrag som udgangspunkt ikke af fogedretterne, men af de kommunale pantefogeder. Inddrivelse af disse krav er reguleret ved lov om inddrivelse af underholdsbidrag.

Efter § 2 er det kommunalbestyrelsen, der forestår inddrivelsen. I praksis foretages inddrivelsen af de kommunale pantefogeder.

Hvis den bidragspligtige ikke betaler gælden eller indgår en afdragsordning, kan gælden inddrives ved udpantning eller lønindeholdelse. Ved lønindeholdelse skal der overlades den bidragspligtige det nødvendige til eget og families underhold.

Herudover består der efter retspraksis en ret til at inddrive offentlige bidragskrav gennem modregning i f.eks. overskydende stat.

Inddrivelse i Danmark foretages uden omkostninger for den bidragsberettigede.

Endelig bemærkes, at lov om inddrivelse af underholdsbidrag ikke indeholder tidsfrister for påbegyndelse af inddrivelse, udover hvad der følger af lovens bestemmelser om forældelse, jf. pkt. 0 ovenfor.

Efter lov om inddrivelse af underholdsbidrag § 1, stk. 2, finder lovens regler også anvendelse på inddrivelse af udenlandske bidragsafgørelser i det omfang, det fastsættes ved overenskomst med fremmed stat eller bestemmes af justitsministeren.

Danmark har tiltrådt følgende internationale konventioner om inddrivelse af underholdsbidrag:

• Den Nordiske Konvention: Konvention af 23. marts 1962 mellem Danmark, Finland, Island, Norge og Sverige om inddrivelse af underholdsbidrag.
• Haagerkonventionen af 1973 om anerkendelse og fuldbyrdelse af afgørelser om underholdspligt.
• Haagerkonventionen af 1958 om anerkendelse og fuldbyrdelse af afgørelser om underholdspligt over for børn.
• FN-konventionen af 20. juni 1956 om inddrivelse af underholdsbidrag i udlandet.

Den Nordiske Konvention og de to Haagerkonventioner er egentlige fuldbyrdelseskonventioner, hvilket indebærer, at konventionsstaterne har pligt til at foretage inddrivelse umiddelbart på baggrund af en udenlandsk bidragsafgørelse, hvis konventionens betingelser er opfyldt.

FN-konventionen er i modsætning hertil alene en retshjælpskonvention, der ikke medfører pligt til at fuldbyrde andre landes bidragsafgørelser. Konventionen har i stedet til formål at lette inddrivelsen af den udenlandske afgørelse gennem reglerne om fastsættelse af bidrag i inddrivelseslandet. Ved inddrivelse af udenlandske bidragsafgørelser i Danmark efter denne konvention skal der – medmindre den bidragspligtige betaler gælden eller indgår en afdragsordning – derfor træffes en dansk bidragsafgørelse, og herefter inddrives bidraget på grundlag af denne afgørelse.

Konventionerne omfatter forskellige typer af bidrag, som ikke kendes i dansk ret. Eksempelvis omfatter Haagerkonventionen af 1973 om anerkendelse og fuldbyrdelse afgørelser om underholdspligt også underholdspligt som følge af familie-, slægtsskabs-, ægteskabs- eller svogerskabsforhold. Ved ratifikationen tog Danmark forbehold for afgørelser om underholdspligt mellem slægtninge i sidelinjen og mellem besvogrede.

Udenrigsministeriet er centralmyndighed i forhold til de to Haagerkonventioner og FN-konventionen. Centralmyndighedens opgaver er ikke nærmere beskrevet, men består først og fremmest i formidling af anmodninger om inddrivelse i Danmark eller udlandet. Derudover er centralmyndigheden behjælpelig med afklaring af tvivlsspørgsmål, fremskaffelse af yderligere oplysninger og dokumentation m.v. Anmodninger om inddrivelse efter disse konventioner behøver dog ikke at blive fremsendt gennem centralmyndigheden.

Der er ikke udpeget en egentlig centralmyndighed i Danmark i forhold til Den Nordiske Konvention, fordi anmodninger om inddrivelse efter denne konvention kan fremsendes og modtages direkte af den kompetente kommune. En anmodning om inddrivelse i Danmark kan dog altid fremsendes til Civilretsdirektoratet, der videresender den til den bidragspligtiges bopælskommune.

Inddrivelse af danske bidragsafgørelser i udlandet efter de to Haagerkonventioner og FN-konventionen foregår ved, at den bidragsberettigedes bopælskommune fremsender de relevante dokumenter til statsamtet, der videresender sagen til inddrivelsesmyndighederne i den bidragspligtiges bopælsland.

Anmodning om inddrivelse i Danmark af en udenlandsk bidragsafgørelse fremsendes til Udenrigsministeriet, der som centralmyndighed videresender sagen til statsamtet på det sted, hvor den bidragspligtige bor. Statsamtet træffer afgørelse om, hvorvidt betingelserne for at inddrive bidrag efter afgørelsen er opfyldt. Sådanne afgørelser er omfattet af den nationale fuldbyrdelsesprocedure som nævnt ovenfor under afsnit Fejl! Ukendt argument for parameter..

I den forbindelse påser statsamtet bl.a., at betingelserne vedrørende den udenlandske myndigheds indirekte kompetence i henhold til den pågældende konvention er opfyldt, samt at der ikke foreligger en nægtelsesgrund. Der henvises nærmere til beskrivelsen af disse begreber ovenfor i pkt. 0.

Hvis betingelserne er opfyldt, sendes sagen til den bidragspligtiges bopælskommune, der inddriver bidrag efter afgørelsen på samme måde som efter en dansk afgørelse. Inddrivelsen omfatter både de bidrag, der var forfaldet til betaling ved fremsendelsen af sagen til Danmark, og de bidrag der forfalder efterfølgende.

Statsamtets afgørelse om, hvorvidt betingelserne for at inddrive bidrag er opfyldt, kan påklages til Civilretsdirektoratet.

I forbindelse med inddrivelse af udenlandske bidrag i Danmark sker det jævnligt, at den bidragspligtige ønsker bidraget nedsat, f.eks. på grund af forandrede økonomiske forhold. Hvis sagen er omfattet af EF-domskonventionen eller Lugano-konventionen, kan danske myndigheder kun behandle en sådan ansøgning, hvis den bidragsberettigede bor i Danmark, eller parterne aftaler, at sagen skal behandles her i landet. Der henvises nærmere herom til pkt. Fejl! Ukendt argument for parameter..

Lovgivningen om fastsættelse og inddrivelse af underholdsbidrag indeholder ikke lovvalgsregler. Det er imidlertid fast antaget, at bidragsfastsættelse og inddrivelse alene foregår efter dansk ret.

Efter dansk ret skal spørgsmål om forældelse af udenlandske bidragskrav dog afgøres efter reglerne i det land, hvor afgørelsen blev truffet. Derudover ses der ikke i praksis at være taget stilling til generelle lovvalgsspørgsmål.

Såfremt Kommissionen senere måtte beslutte at fremsætte konkrete forslag til retsakter på baggrund af grønbogen, må det som anført ovenfor under punkt Fejl! Ukendt argument for parameter. forventes, at dette vil ske med hjemmel i EF-traktatens afsnit IV.

Efter artikel 1 i Protokollen om Danmarks stilling, der er knyttet til Amsterdamtraktaten, deltager Danmark ikke i Rådets vedtagelse af foranstaltninger, der foreslås i henhold til afsnit IV i EF-traktaten, og disse vil ikke være bindende for eller finde anvendelse i Danmark.

Danmark deltager således ikke i vedtagelsen af eventuelle forslag til konkrete retsakter, som med hjemmel i de nævnte traktatbestemmelser på et senere tidspunkt måtte blive fremsat som led i opfølgningen på grønbogen. Sådanne retsakter vil derfor ikke have lovgivningsmæssige eller statsfinansielle konsekvenser for Danmark.

Grønbogen er sendt i høring med frist til den 15. august 2004 hos:

Præsidenterne for Østre Landsret, Vestre Landsret, Sø- og Handelsretten, Københavns Byret samt retterne i Århus, Odense, Aalborg og Roskilde, Den Danske Dommerforening, Dommerfuldmægtigforeningen, Domstolsstyrelsen, Advokatrådet, Foreningen af Advokater og Advokatfuldmægtige, Institut for Menneskerettigheder, Børnerådet, Børns Vilkår, Familieretsadvokaternes Forening, Foreningen af offentlige chefer i statsamterne og Københavns Overpræsidium, Foreningen af Statsamtmænd, Frederiksberg Kommune, Kommunernes Landsforening, Københavns Kommune, Mødrehjælpen, Odense Kommune, Ålborg Kommune og Århus Kommune.