Rådsmøde retlige- og indre anliggender 28-29/5 01

Det fremgår imidlertid af artikel 1, stk. 4, at en medlemsstat, hvis det er nødvendigt for at sikre sammenhængen i medlemsstatens nationale straffelovgivning, alene er forpligtet til at sikre, at de i stk. 3 opregnede handlinger er undergivet en strafferamme på mindst 6 års fængsel, forudsat at denne strafferamme er mellem de strengeste straffe for sammenlignelige lovovertrædelser.

I artikel 5 i forslaget fastslås det, at anvendelsen af rammeafgørelsen ikke berører den beskyttelse, som indrømmes flygtninge og asylansøgere i overenstemmelse med international flygtningeret eller andre internationale instrumenter vedrørende menneskerettigheder, herunder navnlig medlemsstaternes overholdelse af deres internationale forpligtelser i henhold til artikel 31 og 33 i konventionen af 1951 om flygtninges retsstilling, som &ael ig;ndret ved tillægsprotokollen fra 1957.

Det følger af artikel 7, at medlemsstaterne skal træffe de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme rammeafgørelsen inden en endnu ikke fastsat dato. Medlemsstaterne skal efter denne dato meddele Rådets Generalsekretariat og Kommissionen indholdet af de retsforskrifter, som de udsteder for at gennemføre de forpligtelser, der følger af rammeafgørelsen. Rådet skal herefter inden den 30. maj 2002 p&arin g; baggrund af disse oplysninger og en skriftlig rapport fra Kommissionen vurdere, i hvilket omfang medlemsstaterne har truffet de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme rammeafgørelsen.

Efter forslagets artikel 9 træder rammeafgørelsen i kraft samme dag, som den bliver offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende.

3. Europa-Parlamentet

Europa-Parlamentet har den 15. februar 2001 afgivet udtalelse vedrørende forslaget til rammeafgørelse. Europa-Parlamentet har i den forbindelse forkastet forslaget til rammeafgørelse og samtidig fremsat en række ændringsforslag til forslaget.

4. Høring

Forslaget til rammeafgørelse blev den 22. december 2001 sendt i høring hos Advokatrådet, Amnesty International, Det Danske Center for Menneskerettigheder, Den Danske Dommerforening, Dommerfuldmægtigforeningen, Indenrigsministeriet, Finansministeriet, Landsforeningen af beskikkede advokater, Politiforbundet i Danmark, Politifuldmægtigforeningen, Politimesterforeningen i Danmark, Rigsadvokaten, Rigs politichefen, Politidirektøren i København samt præsidenterne for Vestre og Østre Landsret, Københavns Byret og retterne i Århus, Odense, Aalborg og Roskilde, Dansk Flygtningehjælp, Dansk Røde Kors samt Rådet for Etniske Minoriteter.

[Det bemærkes, at det nu foreliggende forslag til rammeafgørelse på en række punkter er ændret i forhold til det forslag, som har været sendt i høring hos de pågældende myndigheder og organisationer, hvorfor det i de afgivne høringssvar anførte i en række tilfælde ikke længere er aktuelt.]

Præsidenten for Østre Landsret påpeger, at det i grundnotatet s. 9, 2. afsnit, er anført, at artikel 2 i forslaget til rammeafgørelse ikke i sig selv nødvendiggør en lovændring. Præsidenten for Østre Landsret bemærker, at denne antagelse næppe er rigtig, da straffelovens § 125 a efter forarbejderne til denne bestemmelse alene forudsættes anvendt, hvor der er tale om menneskesmugling for vindings skyld, og da de i artikel 2 nævnte strafskærpende forhold ikke synes at være begrænsede hertil.

Præsidenten for Vestre Landsret samt Præsidenten for Københavns Byret tilslutter sig Den Danske Dommerforenings høringssvar, hvori anføres, at det af retssikkerhedsmæssige grunde bør overvejes at gennemføre en udtrykkelig lovbestemmelse, såfremt lovgivningsmagten ønsker at sikre mulighed for strafskærpelse under de omstændigheder, der er anført i artikel 2 i forslaget til rammeafgørelse. Den Danske Dommerforening bemærker endvidere, at området for strafskærpelse efter straffelovens § 125 a ikke er fuldstændigt sammenfaldende med området for strafskærpelse efter artikel 2.

Foreningen af Politimestre i Danmark, Rigspolitichefen, Dommerfuldmægtigforeningen samt Landsforeningen af Beskikkede advokater har ikke bemærkninger til forslaget til rammeafgørelse.

Politidirektøren i København påpeger, at høringssvaret afgives med det forbehold, at direktivforslaget, hvori de handlinger, der skal sanktioneres efter forslaget til rammeafgørelse, ikke foreligger.

I forbindelse med grundnotatets afsnit 3 og 4 henviser politidirektøren til, at den konkret udmålte straf i vidt omfang afviger fra strafferammerne for de omhandlede overtrædelser af udlændingeloven og straffeloven, hvorfor det kan overvejes, om hjælp til ulovlig indrejse og ulovligt ophold kan sanktioneres tilstrækkeligt effektivt og med den fornødne afskrækkende virkning.

I forbindelse med muligheden for udvisning i konkrete sager, henviser politidirektøren til udlændingelovens § 26, hvorefter udvisning kan undlades, hvis den på grund af domfældtes personlige forhold kan antages at virke særligt belastende.

Advokatrådet anfører, at det ville have været at foretrække, dersom direktivforslaget om bistand til ulovlig indrejse og ulovligt ophold, og det herom bebudede grundnotat, der vil blive udarbejdet af Indenrigsministeriet, kunne have været forelagt samtidig med Justitsministeriets høringsskrivelse.

Advokatrådet anfører endvidere, at man er enig i, at den i grundnotatet anførte vurdering, hvorefter artiklerne 1 og 2 i forslaget til rammeafgørelse ikke i sig selv nødvendiggør lovændringer. Advokatrådet har i den forbindelse anført, at det efter de gældende bestemmelser i udlændingelovens § 59 og straffelovens § 125 a sammenholdt med de almindelige principper for strafudmåling, herunder navnlig straffelovens § 80, må antages, at det vil blive anset for en skærpende omstændighed, hvis menneskesmuglingen udføres af personer, der deltager i en kriminel organisation, hvis menneskesmuglingen kan karakteriseres som menneskehandel og/eller seksuel udnyttelse af børn. Disse forhold vil efter Advokatrådets opfattelse efter omstændighederne tillige kunne straffes efter andre bestemmelser, og hvis menneskesmuglingen må anses for foretaget med henblik på illegal besk& aelig;ftigelse.

Advokatrådet anfører, at selvom indledningen til artikel 2 i forslaget til rammeafgørelse måtte rumme en vis uklarhed, finder Advokatrådet, at den bestående lovgivning i tilstrækkelig grad sikrer muligheden for skærpede sanktioner i de anførte tilfælde. Advokatrådet anfører videre, at man ville finde det uhensigtsmæssigt, dersom der skulle ske yderligere differentiering af strafferammerne end allerede gennem ført inden for området.

Endelig tilkendegiver Advokatrådet, at man ikke herved har taget stilling til den foreslåede definition af menneskesmugling i direktivforslaget, og at man blot foreløbigt skal bemærke, at en udvidelse af det strafbare område for bistand til en udlændings indrejse i et andet land, hvor udlændingen vil blive afvist eller tilbagesendt, til eventuelt også at gælde uden for situationer, hvor det er sket for vindings skyld, ikke vil væ ;re uden betænkeligheder.

Det Danske Center for Menneskerettigheder peger på, at forslaget til rammeafgørelse som anført i grundnotatet har karakter af et accessorium til det samtidigt fremsatte forslag til direktiv om definition af hjælp til ulovlig indrejse mv. Centret anfører, at det henset til den nære indholdsmæssige sammenhæng mellem de to udspil findes noget vanskeligt på meningsfuld vis at foretage en isoleret vurdering af forslaget.

Dansk Flygtningehjælp hilser direktivforslaget og forslaget til rammeafgørelse velkomment som et vigtigt led i bestræbelserne på at udforme fælles regler på et område af så væsentlig betydning, som bl.a. bekæmpelse af menneskehandel.

Dansk Flygtningehjælp anfører, at det af direktivforslaget fremgår, at formålet med fastsættelse af regler som foreslået i direktivforslaget og forslaget til rammeafgørelse er at sikre en effektiv indsats i bestræbelserne på at bekæmpe menneskehandel, anden udnyttelse af mennesker, ulovlig indvandring og ulovlig beskæftigelse.

Dansk Flygtningehjælp anfører videre, at regler om sanktioner på dette område imidlertid forstærker virkningen af visumkrav, og gør det endnu vanskeligere for flygtninge at forlade de lande, i hvilke de er forfulgt. Det er efter Dansk Flygtningehjælps opfattelse afgørende, at retten til at søge asyl og beskyttelse ikke underminieres af tilstedeværelsen af regler, der er vedtaget med et i sig selv legitimt, men overordnet set helt andet formål for øje. Det bør derfor efter Dansk Flygningehjælps opfattelse tilstræbes, at reglernes mulige indvirkning på adgangen til at søge asyl minimeres i videst muligt omfang.

Herudover beklager Dansk Flygtningehjælp, at hverken den eksisterende danske lovgivning eller det franske forslag til en rammeafgørelse reflekterer konfliktområdet mellem på den ene side hensynet til bekæmpelse af menneskehandel, ulovlig indvandring og lignende og på den anden side hensynet til flygtninges adgang til international beskyttelse mod forfølgelse. Dansk Flygtningehjælp finder det heller ikke afspejlet, at der i konkrete tilf&ae lig;lde kan være grund til ikke at straffe personer, der har hjulpet familiemedlemmer til ulovlig indrejse i Danmark eller en medlemsstat.

Dansk Flygtningehjælp beklager, at Justitsministeriet i sit grundnotat tilsyneladende ikke finder, at disse hensyn bør få lovgivningsmæssige konsekvenser i forbindelse med en eventuel gennemførelse af direktivet og rammeafgørelsen.

Efter Dansk Flygtningehjælps opfattelse bør ovennævnte hensyn føre til, at familiemæssig tilknytning kan indgå som en formildende omstændighed i forbindelse med en straffesag for hjælp til ulovlig indrejse og i givet fald bevirke strafnedsættelse eller straffrihed.

For så vidt angår forslaget om, at også bistand til ulovlig indrejse eller ulovligt ophold, der ikke sker for vindings skyld, skal være strafbart, er det Dansk Flygtningehjælps opfattelse, at de hensyn, der ligger bag den gældende danske retstilstand videreføres. Således bør assistance, der sker for vindings skyld, som udgangspunkt altid bedømmes hårdere end, hvor dette ikke er tilfældet.

Hvor der er tale om, at den indsmuglede person gives adgang til territoriet med henblik på at søge asyl, bør de tungtvejende hensyn, der ligger bag retten til at søge og nyde asyl, efter Dansk Flygtningehjælps opfattelse altid føre til straffrihed, uanset om den person, der har hjulpet personen til landet er familiemæssigt tilknyttet denne eller ej.

Dansk Røde Kors kan fuldt ud støtte formålet med rammeafgørelsen, herunder at man sikrer en effektiv retsforfølgning af de internationale kriminelle miljøer, der beriger sig gennem grænseoverskridende organiseret menneskehandel, seksuel udnyttelse af børn mv.

Samtidig påpeger Røde Kors, at menneskesmugling i relation til asylansøgere rummer et særligt vanskeligt dilemma, idet udefrakommende hjælp til ulovlig indrejse i visse situationer kan være nødvendig for i det hele taget at nå frem til et land, hvor man kan opnå den fornødne beskyttelse.

Røde Kors tilkendegiver, at man med bekymring har noteret sig den fortsatte og ofte meget unuancerede debat om menneskesmugling. Røde Kors anfører, at man efter de gældende danske regler straffer såvel menneskesmuglere, der skruppelløst sætter asylansøgeres liv på spil, eller som opererer som stilfærdige "forretningsfolk", som personer der hjælper familiemedlemmer eller andre og alene yder hjælpen ud fr a en humanistisk overbevisning, dog således, at man ved strafudmålingen tager højde for de forskellige situationer. Er der tale om indsmugling af et familiemedlem eller en meget nær bekendt udløser det alene bødestraf, mens andre, der bistår ved indsmugling, idømmes fængselsstraf.

For så vidt angår forslaget til rammeafgørelse tilkendegiver Røde Kors, at man som udgangspunkt er særdeles positiv over for forslaget om at skærpe reglerne om menneskesmugling af de udlændinge, som udsættes for menneskehandel, børn som udnyttes seksuelt, personer der indrejse for at arbejde uden arbejdstilladelse mv.

Samtidig vil Røde Kors gerne påpege behovet for en særstilling i relation til den særlige gruppe af udlændinge, der består af asylansøgere med behov for beskyttelse mod forfølgelse på grund af race, politisk overbevisning mv. Røde Kors anfører, at der i disse situationer kan være grunde til ikke at fremme en yderligere kriminalisering af personer, der yder bistand alene af humanitære grunde.

Endvidere finder Røde Kors det ønskeligt, at få en stillingtagen til, om direktivforslaget og rammeafgørelsen giver muligheder for at lempe de eksisterende danske regler, herunder særligt i forbindelse med muligheder for straffritagelse for familiemedlemmer og andre nærtstående personers medvirken til asylansøgeres indrejse til Danmark.

5. Specialudvalget vedrørende politimæssigt og retligt samarbejde

Sagen har været drøftet i Specialudvalget vedrørende politimæssigt og retligt samarbejde.

6. Subsidiaritetsprincippet

Forslaget til rammeafgørelse ses ikke i sin nuværende udformning at være i strid med subsidiaritetsprincippet.

7. Lovgivningsmæssige og statsfinansielle konsekvenser