Grundnotat om biometriske identifikatorer i EU-pas

Til underretning for Folketingets Europaudvalg vedlægges Justitsministeriets grundnotat om Kommissionens forslag til Rådets forordning om standarder for sikkerhedselementer og biometriske identifikatorer i EU-borgernes pas, KOM(2004) 116 endelig.

Kommissionens forslag til Rådets forordning om standarder for sikkerhedselementer og biometriske identifikatorer i EU-borgernes pas (KOM (2004) 116 endelig)

På nuværende tidspunkt er det såkaldte "europæiske pas", herunder det danske pas, baseret på en række resolutioner om indførelse af et ensartet pas. Baggrunden for at indføre et ensartet pas var et ønske om at lette bevægeligheden for medlemsstaternes statsborgere og fremme alt, hvad der kunne styrke følelsen hos medlemsstaternes borgere af at tilhøre ét og samme fællesskab. Ved resolutionerne er det således bl.a. fastsat, hvilket format et pas skal have, sidetal samt indholdet af den første side, kontrolsiden og de efterfølgende sider. I oktober 2000 blev der vedtaget en resolution om minimumssikkerhedsstandarder for pas.

På baggrund af begivenhederne den 11. september 2001 er der i EU vedtaget en række forordninger om ensartet udformning af visa og opholdstilladelser til tredjelandsstatsborgere med henblik på at kunne afsløre personer, der forsøger at få adgang til EU’s område ved hjælp af forfalskede officielle dokumenter.

På RIA-ministrenes uformelle møde i Veria den 28. og 29. marts 2003 opfordrede medlemsstaterne Kommissionen til at udarbejde et forslag om at integrere biometriske identifikatorer i det ensartede udformede visum og opholdstilladelse til tredjelandsstatsborgere.

Det Europæiske Råd bekræftede på sit møde i Thessaloniki den 19. og 20. juni 2003, at der var brug for "en sammenhængende strategi i EU med hensyn til biometrisk identifikation eller biometriske data, idet målet må være harmoniserede løsninger for tredjelandsstatsborgeres rejsedokumenter, EU-borgeres pas og informationssystemerne (VIS og SIS II) [Visuminformationssystemet og Schengen-informationssystemet]", og Rådet opfordrede Kommissionen "til at udarbejde passende forslag, i første omgang vedrørende visa".

Kommissionen har allerede gennemført den første etape, idet den i september 2003 fremsatte to forslag om integration af biometriske identifikatorer i visummet og opholdstilladelsen for tredjelandsstatsborgere. På anmodning af Det Europæiske Råd i Bruxelles nåede Rådet til enighed om en fælles strategi i november 2003, og samtidig fik det tekniske udvalg, som er nedsat ved artikel 6 i Rådets forordning 1683/95/EF af 29. maj 1995 om ensartet udformning af visa (EFT L 164 af 14.7.1995, s.1-4), mandat til at begynde arbejdet med at udvikle måder, hvorpå disse foranstaltninger kan gennemføres.

Den 12. december 2003 opfordrede Det Europæiske Råd i Bruxelles "Kommissionen til, når tiden er inde, at forelægge et forslag om indførelse af biometriske identifikatorer i pas".

På denne baggrund har Kommissionen fremsat et forslag til Rådets forordning om standarder for sikkerhedselementer og biometriske identifikatorer i EU-borgernes pas med henblik på at nå frem til en harmoniseret strategi, så man undgår, at de enkelte medlemsstater udarbejder deres egne løsninger.

Kommissionen har endvidere anført, at en fælles strategi også er nødvendig af hensyn til den amerikanske lovgivning, der bl.a. kræver indførelse af biometriske pas som forudsætning for indrejse til USA fra visumfritagne lande efter den 26. oktober 2004. Det bemærkes i den forbindelse, at den amerikanske regering i april 2004 har anmodet Kongressen om, at der tilvejebringes lovgivning, der kan udskyde den amerikanske frist for krav om biometri i pas som forudsætning for indrejse til USA fra visumfritagne lande til den 30. november 2006.

Kommissionens forslag er fremsat med hjemmel i afsnit IV i TEF.

Ifølge artikel 1 i Protokollen om Danmarks Stilling deltager Danmark ikke i Rådets vedtagelse af foranstaltninger, der foreslås i henhold til afsnit IV i EF-traktaten, og ifølge protokollens artikel 2 er ingen af de foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til dette afsnit, bindende for eller finder anvendelse i Danmark (forbeholdet vedrørende retlige og indre anliggender).

Da forslaget til forordningen er en retsakt, som sigter mod at udbygge Schengen-reglerne efter EF-traktatens afsnit IV, træffer Danmark i henhold til artikel 5 i Protokollen om Danmarks Stilling inden 6 måneder afgørelse om, hvorvidt det vil gennemføre denne afgørelse i sin nationale lovgivning. Hvis Danmark beslutter sig herfor, vil afgørelsen skabe en folkeretlig forpligtelse mellem Danmark og de øvrige lande.

Forslaget til rådsforordning er fremsat med hjemmel i TEF artikel 62, nr. 2), litra a), om foranstaltninger vedrørende passage af medlemsstaternes ydre grænser, hvori der fastlægges standarder og procedurer, som medlemsstaterne skal følge ved udøvelse af personkontrol ved disse grænser. Forslaget skulle indtil den 1. maj 2004 have været vedtaget med enstemmighed efter høring af Europaparlamentet, jf. TEF artikel 67, stk. 1, hvorefter Rådet i en overgangsperiode på fem år efter Amsterdamtraktatens ikrafttræden træffer beslutning efter denne procedure. Amsterdamtraktaten trådte i kraft den 1. maj 1999, og overgangsperioden udløb således den 1. maj 2004.

Det følger af TEF artikel 67, stk. 2, andet led, at Rådet efter denne periode på fem år med enstemmighed og efter høring af Europa-Parlamentet træffer afgørelse med henblik på at få alle eller dele af de områder, der er omhandlet i afsnit IV i TEF, underlagt fremgangsmåden i artikel 251 (Den fælles beslutningsprocedure, som indebærer, at Europa-Parlamentet skal være enig med Rådet, før en retsakt endeligt kan vedtages. Rådet træffer efter denne procedure beslutning med kvalificeret flertal).

I erklæring nr. 5, der indgår i slutakten til Nicetraktaten, har medlemsstaterne givet deres tilslutning til, at Rådet i den afgørelse, det skal træffe i henhold til artikel 67, stk. 2, andet led, beslutter at træffe afgørelse efter fremgangsmåden i artikel 251, når det vedtager de foranstaltninger, der er nævnt i artikel 62, nr. 2), litra a), fra den dato, hvor der er opnået enighed om anvendelsesområdet for foranstaltninger vedrørende personers passage af den Europæiske Unions medlemsstaters ydre grænser.

En sådan beslutning er imidlertid endnu ikke truffet, hvorfor forslaget skal vedtages med enstemmighed efter høring af Europaparlamentet, jf. TEF artikel 67, stk. 2, 1. led.

Rådets Juridiske Tjeneste er fremkommet med en udtalelse om hensigtsmæssigheden af retsgrundlaget for forslaget til forordningen. Det fremgår heraf, at Rådets Juridiske Tjeneste konkluderer, at artikel 62, nr. 2), litra a) i TEF udgør det korrekte retsgrundlag for de bestemmelser i forslaget, der vedrører indførelsen af maskinlæsbare biometriske oplysninger og andre sikkerhedselementer i EU-borgernes pas.

Rådets Juridiske Tjeneste konkluderer endvidere, at Fællesskabet ikke er kompetent til at fastsætte minimumssikkerhedsstandarder for pas, som ikke har direkte relevans for grænsekontrolmyndighedernes udøvelse af ægthedskontrollen af pas. Dette gælder f.eks. de bestemmelser i forordningsforslaget, hvorefter der skal udpeges et enkelt organ pr. medlemsstat, der har ansvaret for fremstilling af pas, eller bestemmelserne i bilaget til forslaget om logistik, administration og udfærdigelsesteknik. Det er Rådets Juridiske Tjenestes vurdering, at disse bestemmelser rækker ud over anvendelsesområdet for artikel 62, nr. 2), litra a), og da der ikke findes noget andet specifikt retsgrundlag i traktaten, falder de ind under TEF artikel 18, stk. 3, der udelukker, at Fællesskabet kan vedtage sådanne foranstaltninger.

På den baggrund anfører Rådets Juridiske Tjeneste, at hvis det i henhold til traktaten i dens nuværende form ikke er juridisk muligt for Fællesskabet at vedtage bestemmelser om fælles minimumsstandarder for EU-borgernes pas i det omfang, som Kommissionen foreslår, vil medlemsstaterne måske kunne fortsætte deres nuværende samarbejde i henhold til de resolutioner, der tidligere er vedtaget vedrørende spørgsmål, der ikke er omfattet af forordningen.

Rådets Juridiske Tjeneste bemærker i den forbindelse, at i udkastet til traktaten om en forfatning for Europa indeholder den artikel, der svarer til den nuværende artikel 18 i TEF (artikel III-9), ikke de undtagelser, der er fastsat i artikel 18, stk. 3, i TEF.

Formålet med forslaget er at gøre passet mere sikkert ved at pålægge medlemsstaterne pligt til at indføre minimumsstandarder for harmoniserede sikkerhedselementer for de pas, de udsteder, og samtidig fastsætte de biometriske identifikatorer, der skal anvendes for at etablere en pålidelig sammenhæng mellem dokumentet og dets indehaver. Den praktiske gennemførelse, herunder behandlingen af de biometriske data, overlades til medlemsstaterne i overensstemmelse med de tekniske specifikationer, som fastsættes af et særligt udvalg.

I begrundelsen anfører Kommissionen, at de minimumsstandarder, der allerede er fastsat i resolutionerne om det "europæiske pas", ikke sikrer en tilstrækkelig harmonisering, da anvendelsen og fortolkningen af sikkerhedselementerne varierer. Medlemsstaterne integrerer ikke alle elementerne, og under alle omstændigheder vil der inden udløbet af gennemførelsesfristen på fem år være udviklet nye sikkerhedselementer, som vil betyde, at den under pkt. 1 nævnte resolution om sikkerhedsstandarder for pas fra oktober 2000 vil være forældet.

Hertil kommer, at standarderne for de på nuværende tidspunkt almindeligt anvendte rejsedokumenter ikke bør være ringere end dem, som allerede er opnået for det ensartet udformede visum og for opholdstilladelsen for tredjelandsstatsborgere. De biometriske identifikatorer for disse dokumenter er allerede fastlagt. For at sikre den nødvendige sammenhæng og undgå, at EU-borgerens mindre sikre pas og identitetskort kan misbruges, bør disse dokumenter også gøres mere sikre.

De biometriske identifikatorer, som vil blive integreret i passet, vil komme til at svare til anbefalingerne fra Den Internationale Organisation for Civil Luftfart, ICAO og dermed opfylde de krav, som USA har fastsat for deltagelse i visa-waiver programmet. Det vil desuden skabe et harmoniseret sikkerhedsniveau for europæiske pas og dermed sikre, at visse EU-borgere ikke stilles ringere end andre, blot fordi deres nationale pas er mindre sikre. En fælles indsats vil ifølge Kommissionen kunne styrke EU's stilling over for USA.

Det fremgår endvidere af begrundelsen for forslaget, at fælles sikkerhedselementer vil kunne lette gennemførelsen af kontrol ved EU’s ydre grænser, da de berørte myndigheder vil kunne kontrollere visse synlige sikkerhedselementer, som findes i alle pas, der er udstedt af medlemsstaterne, og kun vil være nødt til at foretage en grundigere undersøgelse i tvivlstilfælde.

Kommissionen anfører endvidere, at forebyggelsen af svigagtig erhvervelse af dokumenter såsom pas, som på nuværende tidspunkt henhører under hver enkelt udstedende myndigheds ansvar, på lidt længere sigt vil blive forbedret. På EU-plan kan der således oprettes et centraliseret, biometribaseret "EU-pasregister", som kun skal indeholde fingeraftryk og rejsedokumentets nummer og ingen andre personoplysninger, da det kun skal bruges i forbindelse med grænsekontrol med henblik på at fastslå, om rejsedokumentet oprindeligt er udstedt til den person, der befinder sig ved grænsen.

I det følgende gennemgås forslagets enkelte bestemmelser.

Artikel 1 fastsætter medlemsstaternes grundlæggende forpligtelse til at udstede deres pas i overensstemmelse med de minimumsstandarder, som er fastsat i bilaget til forordningen.

I bilaget til forordningen stilles der en række forskellige minimumskrav til det papir, der benyttes i de dele af passet, der indeholder personoplysninger eller andre oplysninger.

Der stilles endvidere krav om, at passet skal indeholde en maskinlæsbar persondataside (passets anden side) og det fastsættes bl.a., at der ikke længere må anvendes konventionelle metoder til fastgørelse af fotografiet.

Der stilles endvidere krav til, hvilke tryk- og udfærdigelsesteknikker der kan anvendes, ligesom der stilles krav til, hvilke forskellige sikkerhedsfeatures der kan anvendes med henblik på at sikre passet mod kopiering.

Det fremgår endvidere af bilaget til forordningen, at den mest effektive beskyttelse mod ulovlig udfærdigelse af stjålne blankopas er at centralisere udfærdigelsen. Hvis passene også fremover udfærdiges regionalt eller decentralt, skal medlemsstaterne træffe passende sikkerhedsforanstaltninger med hensyn til logistik, administration og udfærdigelsesteknik. Dette gælder specielt for opbevaring af blankopas og af det materiale, som bruges ved udfærdigelsen.

I artikel 1 fastsættes endvidere, at den biometriske identifikator skal være et ansigtbillede, som skal lagres i et lagringsmedium med tilstrækkelig kapacitet og med et højt sikkerhedsniveau. Valget af lagringsmedium skal afgøres af de tekniske eksperter i det ansvarlige udvalg.

Herudover gives medlemsstaterne endvidere mulighed for at medtage en sekundær biometrisk identifikator, som kan være fingeraftryk. Hvis medlemsstaterne vælger at anvende fingeraftryk, skal det ske i interoperable formater, således at de kan bruges af alle medlemsstater. Endelig fastsættes det, hvilke rejsedokumenter forordningen finder anvendelse på.

Det fremgår af begrundelsen for forslaget, at medlemsstaterne i forbindelse med brugen af biometri skal opfylde følgende tekniske krav:

Medlemsstaterne skal anvende det lagringsmedium, som fastsættes af de tekniske eksperter i det ansvarlige udvalg, ligesom medlemsstaterne skal installere registreringsudstyr på det sted, hvor dataene skal produceres, og installere verifikationssystemer ved grænseovergangsstederne. I selve forordningsforslaget er der dog ingen bestemmelse om, at medlemsstaterne har pligt til at installere registreringsudstyr på produktionsstedet eller verifikationsudstyr ved deres grænseovergangssteder.

Efter artikel 2 tillægges det udvalg, der er nedsat ved artikel 6, stk. 2, i Rådets forordning 1683/95/EF af 29. maj 1995 om ensartet udformning af visa (EFT L 164 af 14.7.1995, s.1-4) – Udvalget for Ensartet Udformning af Visa – gennemførelsesbeføjelserne vedrørende forordningen.

Udvalget skal opstille de nødvendige yderligere tekniske specifikationer i forbindelse med passets sikkerhedselementer samt de yderligere tekniske specifikationer i forbindelse med integrationen af biometriske identifikatorer.

Det fremgår af begrundelsen for forslaget, at denne procedure vil sikre den nødvendige sammenhæng og give mulighed for, at de tekniske eksperter kan koordinere procedurerne og påtage sig ansvaret for alle EU-dokumenter på en tilfredsstillende måde.

I artikel 3 fastsættes det, at de i artikel 2 nævnte specifikationer er hemmelige og ikke må offentliggøres. Baggrunden herfor er, at nogle tekniske specifikationer og sikkerhedselementer under ingen omstændigheder må offentliggøres, idet de vil kunne bruges til at efterligne eller forfalske dokumenterne.

Det fastsættes endvidere, at specifikationerne kun må meddeles til de organer, der er udpeget af medlemsstaterne til at forestå trykningen og til personer, der er bemyndiget af medlemsstaterne eller af Kommissionen. I den forbindelse fastsættes, at hver medlemsstat kun må udpege ét enkelt organ, der har ansvaret for fremstilling af passet. Medlemsstaterne meddeler Kommissionen og de andre medlemsstater navnet på dette organ, og ét og samme organ kan udpeges af to eller flere medlemsstater. Hver medlemsstat har ret til at udpege et andet organ, og i så fald skal medlemsstaten underrette Kommissionen og de andre medlemsstater herom.

Artikel 4 fastsætter, at den person, som passet er udstedt til, har ret til at kontrollere de personoplysninger, som figurerer i passet, og til om fornødent at anmode om at få oplysningerne berigtiget eller slettet.

Det fremgår af begrundelsen for forslaget, at Fællesskabet er forpligtet til at respektere de grundlæggende rettigheder, såsom retten til privatlivets fred og retten til databeskyttelse. Artiklen er derfor formuleret således, at den dækker alle gældende bestemmelser om databeskyttelse, dvs. Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 95/46/EF af 24. oktober 1995 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger (EFT L 281 af 23.11.1995, s.31).

Det fastsættes endvidere i artikel 4, at passet ikke må indeholde maskinlæsbare oplysninger, medmindre dette er foreskrevet i forordningen, i bilaget til forordningen, eller oplysningerne er indeholdt i passet. Begrundelsen herfor er, at det er nødvendigt at begrænse antallet af oplysninger, der skal lagres i passet, hvis det skal være muligt at integrere biometriske elementer.

Artikel 5 fastsætter, at Kommissionen bistås af det udvalg, der er nedsat ved artikel 6, stk. 2, i Rådets forordning 1683/95/EF af 29. maj 1995 om ensartet udformning af visa (EFT L 164 af 14.7.1995, s.1-4). Det fastsættes, at udvalget skal udføre sine opgaver i overensstemmelse med forskriftsproceduren i artikel 5 i Rådets afgørelse 1999/468/EF af 28. juni 1999 om fastsættelse af de nærmere vilkår for udøvelsen af de gennemførelsesbeføjelser, der tillægges Kommissionen, og efter reglerne i denne afgørelses artikel 7 (EFT L 184 af 17.7.1999, s.23).

Det fremgår af artikel 6, at den vedtagne forordning træder i kraft på tyvendedagen efter offentliggørelsen i Den Europæiske Unions Tidende. Gennemførelsesfristen fastsættes til et år efter vedtagelsen af de nødvendige tekniske specifikationer, der er nævnt i artikel 2, hvilket vil give medlemsstaterne tid til at tilpasse deres pas. Det fastsættes endvidere, at gyldigheden af allerede udstedte pas ikke berøres.

Den nuværende danske pasmodel er udformet i overensstemmelse med den europæiske model for pas, der er baseret på en række EU-resolutioner, jf. pkt. 1.

Den nuværende danske pasmodel er indført i 1997 og lever på flere punkter ikke op til de sikkerhedskrav, der fastsættes i forslaget til forordning.

Med virkning fra 1. oktober 2004 indføres imidlertid en ny pasmodel i Danmark.

Bortset fra implementering af biometriske oplysninger overholder den nye danske pasmodel i alt væsentligt de foreslåede sikkerhedselementer.

På et enkelt punkt opfylder pasmodellen ikke de foreslåede krav, idet den danske pasmodel ikke indeholder UV-fluorescerende korn i paspapiret. Det er imidlertid Rigspolitiets vurdering, at dette krav må forventes at udgå under behandlingen af forslaget i rådsregi. Anvendelsen af UV-fluorescerende korn indebærer således en række tekniske uhensigtsmæssigheder og tilfører ikke passet nævneværdig yderligere sikkerhed. UV-fluorescerende korn benyttes i dag kun af et af de 25 medlemslande.

Den nye danske pasmodel indeholder som anført ikke biometriske oplysninger, men det vil være muligt at indføre dette inden for den frist, som gælder for forordningsforslagets ikrafttræden.

Som anført under punkt 1 deltager Danmark ikke i en kommende vedtagelse af rådsforordningen, der således ikke vil være bindende for eller finde anvendelse i Danmark.

Rådsforordningen vil derfor ikke have lovgivningsmæssige eller statsfinansielle konsekvenser for Danmark, idet forordningen ikke får virkning her i landet.

Danmark vil dog efterfølgende på mellemstatsligt grundlag kunne tilslutte sig en sådan retsakt, idet den vedrører udbygning af Schengen-reglerne, jf. artikel 5 i Protokollen om Danmarks Stilling.

En eventuel tilslutning til rådsforordningen på mellemstatsligt grundlag skønnes ikke at have lovgivningsmæssige konsekvenser.

Hvis forordningen gennemføres i dansk ret, vil dette efter omstændighederne kunne have statsfinansielle konsekvenser i form af merudgifter til pasproduktionen på skønnet i størrelsesordenen 20 mio. kr. årligt, hvortil kommer udgifter til etablering af registrerings- og verifikationsudstyr, som det på nuværende tidspunkt ikke er muligt at skønne over. Et samlet skøn over de forventede merudgifter må afvente den nærmere fastlæggelse af de tekniske specifikationer i EU-regi.

Justitsministeriet har sendt forslaget til rådsforordning i høring hos Foreningen af Politimestre i Danmark, Politiforbundet i Danmark, Politifuldmægtigforeningen, Advokatrådet, Danmarks Rejsebureau Forening, Foreningen af Rejsearrangører i Danmark, Turistvognmændenes Arbejdsgiverforening, Dansk Flygtningehjælp, Rådet for Etniske Minoriteter, Dansk Røde Kors, Institut for Menneskerettigheder og Amnesty International.

Justitsministeriet har modtaget bemærkninger fra Advokatrådet, Politiforbundet i Danmark, Dansk Flygtningehjælp og Rådet for Etniske Minoriteter.

I det følgende gengives det væsentligste indhold af disse høringssvar:

Advokatrådet har påpeget, at forslaget forudsætter en senere oprettelse af et fælles register over samtlige pas udstedt i EU. Det foreslåede register vil blive særdeles omfattende. Advokatrådet har i den forbindelse anført, at det bør overvejes, hvorvidt en så omfattende registrering er påkrævet.

Politiforbundet i Danmark har anført, at man ikke har bemærkninger til forslaget og har tilføjet, at det er af afgørende betydning, at det udstyr, der skal understøtte en sådan øget sikkerhedskontrol, har en sådan udformning, at det ikke i sig selv udgør en arbejdsmiljømæssig belastning for de medarbejdere, der skal betjene udstyret.

Dansk Flygtningehjælp har anført, at man ikke har bemærkninger til forslaget.

Rådet for Etniske Minoriteter har anført, at man ønsker at påpege vigtigheden af, at borgerens grundlæggende rettigheder og friheder respekteres, herunder at det sikres, at de data, der bliver gemt, kun kan læses af relevante personer, idet der kan være tale om meget personfølsomme oplysninger.

Kommissionen har anført, at eftersom forslaget vedrører kontrollen ved de ydre grænser og også har forbindelse med visumpolitikken, bør det betragtes som en udbygning af Schengen-reglerne, hvilket vil sikre en harmoniseret anvendelse i alle de medlemsstater, der anvender Schengen-reglerne. Derfor har man valgt forordningsformen.

Harmoniseringen af dokumenternes udformning og deres sikkerhedselementer udgør en garanti mod efterligning. Ved at forebygge forfalskning og efterligning af rejsedokumenter ønsker Kommissionen at øge det høje sikkerhedsniveau yderligere, hvilket er et mål, som både er fastsat i traktaten og i konklusionerne fra Det Europæiske Råd i Thessaloniki. Dette harmoniseringsniveau kan kun nås ved handling fra Fællesskabets side, hvilket også fremgår af, at der allerede er vedtaget en række andre instrumenter, der skal gøre dokumenter sikrere.

Kommissionen har endvidere anført, at hovedårsagen til, at man har foretrukket en forordning frem for et direktiv, er, at forslaget vedrører en fuldstændig harmonisering af minimumsstandarder for sikkerhedselementer i disse dokumenter og deres biometriske identifikatorer, således at der ikke kan overlades nogen skønsbeføjelser til medlemsstaterne.

Fra dansk side vurderes forslaget at være i overensstemmelse med nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet.

Sagen har forud for RIA-rådsmødet den 19. februar 2004 været forelagt Folketingets Europaudvalg den 4. februar og Folketingets Retsudvalg den 5. februar 2004.

Vedlagte høringssvar