Revideret grundnotat om temastrategi for affaldsforebyggelse og genanvendelse

Til underretning for Folketingets Europaudvalg vedlægges Miljøministeriets reviderede grundnotat vedrørende meddelelse fra Kommissionen: På vej mod en temastrategi for affaldsforebyggelse og genanvendelse, KOM(2003) 301 endelig.

MILJØstyrelsen 29. april 2004

Vedr. meddelelse fra Kommissionen: På vej mod en temastrategi for affaldsforebyggelse og genanvendelse.

KOM (2003) 301 endelig.

Kommissionen har den 5. juni 2003 udsendt ovennævnte meddelelse med henblik på en bred høring. Kommissionen har i forbindelse med udsendelsen af meddelelsen anmodet medlemslandene om høringssvar senest den 30. november 2003. Meddelelsen skal betragtes som et skridt på vejen hen imod udarbejdelse af en såkaldt temastrategi for affaldsforebyggelse og genanvendelse, der ifølge Kommissionen forventes behandlet i 2005.

Temastrategien er en opfølgning på EU-Kommissionens 6. miljøhandlingsprogram.

Grundnotat om meddelelsen er oversendt til Folketingets Europaudvalg den 28. juli 2003.

Miljøstyrelsen har oversendt høringssvar til Kommissionen den 26. november 2003.

Europa-Parlamentets udvalg om miljø- og sundhed har vedtaget udkast til betænkning om meddelelsen den 16. marts 2004.

Det irske formandskab har sat emnet på dagsordenen for det uformelle rådsmøde (miljø) den 15. maj 2004.

Kommissionen anfører, at meddelelsen er første bidrag til at opstille en temastrategi for både affaldsforebyggelse og genanvendelse. Det er tanken med meddelelsen at iværksætte et samråd med EU-institutionerne og de parter, som har interesse i affaldsområdet, for derved at bidrage til at udforme en bred, sammenhængende politik for affaldshåndtering og genanvendelse. Politikken for affaldsforebyggelse og genanvendelse skal i forening med energigenvinding og fornuftige bortskaffelsesløsninger bidrage til en optimal affaldsstrategi, som skal minimere miljøkonsekvenserne via den mest omkostningseffektive løsning.

Kommissionen forventer, at meddelelsen og den igangsatte proces udmønter sig i opstilling af en bredt dækkende strategi. Der lægges op til en debat af resultatmål for affaldsforebyggelse og de nødvendige instrumenter, der skal tages i anvendelse for at nå disse mål. Kommissionen vil ikke på nuværende tidspunkt foreslå specifikke miljømæssige resultatmål. De forventes fastlagt, når strategien udarbejdes. Det understreges i meddelelsen, at der skal opnås en hensigtsmæssig balance mellem de forskellige instrumenter f.eks. lovgivning, frivillige ordninger og økonomiske incitamenter. Kommissionen vil foretage en gennemgang af mulighederne for at supplere den nuværende EU-politik på affaldsområdet med økonomiske instrumenter, som kommissionen opfatter kan være et stærkt middel til at fremkalde adfærdsændringer hos samtlige økonomiske aktører.

Kommissionen fremhæver, at det er målet at gøre EU-politikken for affaldshåndtering mere effektiv og samtidig sikre, at reglerne er både enkle og omkostningseffektive og i overensstemmelse med Kommissionens bestræbelser på at forbedre lovgivningen.

Kommissionen beder om kommentarer til følgende emner:

• Hvordan kan man bedst vurdere, på hvilke områder og i hvilket omfang der kan gennemføres affaldsforebyggelse?
• Udveksling af god praksis og erfaringer med henblik på at fastslå, hvordan EU kan bidrage til affaldsforebyggelse.
• Kan foranstaltninger til fremme af affaldsforebyggelse betragtes som uafhængige af tiltag vedrørende ressourceanvendelse og integreret produkt politik (IPP), eller bør denne målsætning virkeliggøres via IPP?
• Den fremtidige kemikaliepolitiks rolle i forbindelse med kvalitativ affaldsforebyggelse (affaldet skal være mindre farligt).
• Identifikation af de mest effektive nationale strategier og udbredelse af disse på EU-plan. Analyse af, hvordan affaldsforebyggelsesplaner for virksomheder eller industrisektorer kan medvirke til affaldsforebyggelse.
• Vurdering af affaldspotentialet i direktivet om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening (IPPC). Hvordan sikres det, at industrien anvender produktionsteknikker med lav affaldsproduktion?

• Resultatmål for genanvendelse. Fastsættelse af genanvendelsesmål for materialer.

• På hvilke områder skal der anvendes økonomiske instrumenter, herunder skatte/afgiftsordninger, som middel til at virkeliggøre målsætninger på genanvendelsesområdet?

• Korrekt prissætning for de forskellige affaldshåndteringsformer via økonomiske instrumenter, som f.eks. kunne være omsættelige certifikater, samordning af nationale deponeringsafgifter, fremme af vægt- og omfangsbaserede afregningsordninger og producentansvar for genanvendelse.

• Er der mulighed for større fleksibilitet ved planlægning af lovtiltag, så resultatmål på genanvendelsesområdet kan virkeliggøres så omkostningseffektivt som muligt? Dette omfatter også eventuelle ordninger med omsættelige certifikater.

• Sikring af genanvendelsesmetodernes sikkerhed og miljøvenlighed. I nogle tilfælde kan EU-lovgivningen for affaldsområdet have påført genanvendelsesindustrien unødige byrder. Problemer af denne art skal indkredses og løses. Desuden kan det via fælles principper for genanvendelse sikres, at genanvendelsesvirksomhederne anvender de bedst tilgængelige teknikker.

• Er der muligheder for en udbygning af producentansvarsprincippet, dog under hensyntagen til, at det ikke egner sig til alle affaldstyper?

• Fordele og ulemper ved producentansvar, forbedring af eksisterende systemer og forslag til nye områder for producentansvar.

• Definitioner på nyttiggørelses- og bortskaffelsesaktiviteter. Definition af affald.

• Behov for forskning og udvikling.

Der er tale om en temastrategi og ikke en retsakt. Der er derfor ikke behov for at redegøre for nærheds- og proportionalitetsprincippet.

Meddelelsen har ikke lovgivningsmæssige, økonomiske eller administrative konsekvenser.

Meddelelsen ændrer i sig selv ikke beskyttelsesniveauet i Danmark eller EU. På længere sigt afhænger beskyttelsesniveauet af, hvilke mål og midler den kommende strategi vil fokusere på.

Miljøstyrelsen sendte den 24. juni 2003 meddelelsen i høring i Danmark til 126 aktører på affaldsområdet med høringsfrist den 25. august 2003. Der er modtaget høringssvar fra følgende 27 parter:

Advokatsamfundet, Amtsrådsforeningen (ARF), Asfaltindustrien (AI), Akademiet for de Tekniske Videnskaber, CO-industri (CO-i), Dakofa (DAK), Dansk Energi og produktionsselskaberne Elsam og Energi E2 (DE), Dansk Industri (DI), Dansk transport og logistik (DTL), Danske Fjernvarmeværkers Forening (DFF), De danske bilimportører, De samvirkende købmænd (DSK), Erhvervs- og Selskabsstyrelsen (ESS), Forbrugerrådet, Forsvarsministeriet (FM), Frederiksberg Kommune, GenvindingsIndustrien (GI), Handel, transport og serviceerhvervene (HTS), Hovedstadens udviklingsråd (HUR), Indenrigs- og Sundhedsministeriet, Kommunernes Landsforening (KL), Københavns Kommune (KK), Landbrugsrådet (LR), Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri (FVM), Renholdningsselskabet af 1898 (R98), Reno-Sam (RS) og Skov- og Naturstyrelsen (SNS).

Følgende havde ingen kommentarer til meddelelsen: Advokatsamfundet, ATV, De danske bilimportører, Forbrugerrådet, Frederiksberg Kommune samt Indenrigs- og Sundhedsministeriet.

Hovedsynspunkterne i høringssvarene gennemgås efter meddelelsens hovedafsnit.

En række af parterne (DAK, GI, KK, KL og RS) finder det positivt, at Kommissionen lægger op til en bred debat, der omhandler affaldsforebyggelse og ønsket om at styrke europæisk affaldshåndtering gennem en blanding af resultatmål, lovgivning, miljøaftaler og økonomiske incitamenter. DTL og DSK er enig i vigtigheden af at gennemføre forureneren betaler princippet, og DSK mener derfor, at afgiften på miljømærket bør fjernes. RS påpeger vigtigheden af fælles klare regler, standarder og procedurer samt, at der skrides ind over for lande, der ikke overholder disse. ARF savner en omtale af regionale og lokale myndigheder, affaldsproducenter, borgere og virksomheder samt borgerinddragelse, Lokal Agenda 21 og NGOer i strategien.

GI og DAK peger på mange danske erfaringer, resultater og projekter, som bør stilles til rådighed for Kommissionen, herunder erfaringer med pantordninger, identifikation af aktører og de største kilder til affaldsdannelse, miljø-økonomiske analyser af forebyggelsestiltag, konkretisering af mål for affaldsforebyggelse og de danske paneler. DI og R98 mener ikke, at det er realistisk at opstille konkrete resultatmål for affaldsforebyggelse.

KL og KK mener, at økonomiske instrumenter er effektive, og KK foreslår et europæisk pantsystem for flasker og dåser. DSK ønsker en mere koordineret anvendelse af pant- og retursystemer i EU. KK mener, at frivillige aftaler kan afprøves, men bør følges op af obligatoriske krav i f.eks. miljøgodkendelser.

DAK foreslår at der opstilles resultatmål for affaldsforebyggelse, herunder for genbrug f.eks. i Emballagedirektivet. Genbrug bør som minimum krediteres i forbindelse med efterlevelse af genanvendelses- og nyttiggørelsesmål.

R98, DI, DAK og KK er enig med Kommissionen i, at foranstaltninger til affaldsforebyggelse skal gennemføres i forbindelse med IPP, og denne sammenhæng bør komme til udtryk i strategien. DAK bemærker, at der er en barriere i direktivet om offentlige udbud af vare- og tjenesteydelser vedrørende miljøkrav til produkter. KL mener, at offentlige indkøberes muligheder for at stille miljøkrav skal øges i forhold til, hvad meddelelsen lægger op til. KL mener, at en række instrumenter bør vurderes, f.eks. afgifter på ressourcer, forbud, krav om udfasning/substitution af miljøfarlige stoffer og krav om at produkter skal kunne repareres eller genbruges.

CO-i mener, at affaldsstrategien bør baseres på LCA-analyser og genbrug i størst muligt omfang. DAK mener, at der skal anlægges rene LCA-betragtninger, og at temastrategien ikke skal bygge på velfærdsøkonomiske betragtninger.

DAK og DSK peger på vigtigheden af fritagelse for gebyr på miljømærkede produkter. DAK mener, at IPP bør skærpes væsentligt, hvis det skal have effekt på affaldsforebyggelse og øget genanvendelse, herunder at der er behov for større grad af mærkning eller deklarering af produkter og komponenter. DE anbefaler, at miljøvaredeklarationer fremmes på EU-niveau.

DI mener, at kvalitativ forebyggelse må være hovedformålet, og at effekten af de allerede iværksatte EU-foranstaltninger, herunder RoHS-direktivet og REACH-modellen, bør vurderes, og eventuelle problemer må løses ad hoc. DE mener, at tilgangen til kvalitativ forebyggelse skal være mere nuanceret, og der bør ske en opblødning af de eksisterende regler om sammenblanding og fortynding af farligt affald. DAK mener, at REACH vil føre til renere affald og derved lette genanvendelsen. Men der vil være behov for at vedtage restriktioner for bestemte stoffer og anvendelser både indtil REACH er dækkende og efter gennemførelsen af REACH.

DAK mener, at de danske intentioner om at inddrage alle aktører i produktkæden og etablere et samarbejde med de økonomiske aktører er i tråd med Komissionens forslag, samt at forslag om obligatoriske forebyggelsesplaner for EMAS-registrerede virksomheder bør fremmes. DI finder det yderst vanskeligt at lave affaldsforebyggelsesplaner, og det må i givet fald ske for en branche eller sektor, helst i form af aftaler.

DI ønsker ikke affaldsforebyggelse fremmet via IPPC eller BREF-dokumenter, da det er vanskeligt at fastsætte fornuftige affaldsvilkår i miljøgodkendelser. KK mener, at krav om affaldsvurdering for IPPC-virksomheder er et godt redskab til at styrke affaldsforebyggelse og genanvendelse. KK og DAK foreslår, at det overvejes, at flere sektorer og virksomhedstyper omfattes af IPPC. DAK mener, at forebyggelse skal tillægges større betydning ved klassificering af BAT.

RS mener, at nye genanvendelsesinitiativer skal vurderes ud fra omkostningseffektiviteten. KK savner en diskussion af miljøeffekten ved genanvendelse i et LCA-perspektiv.

DAK, GI, DSK og DI bemærker, at der er gode danske erfaringer med anvendelse af resultatmål for genanvendelse af materialer frem for produkter. DAK påpeger, at der kan opstå konflikt med IPP og producentansvar. DSK mener, at resultatmål kan diskuteres, men at der er store forskelle fra land til land. DI antager, at det vil være mere omkostningseffektivt at fastsætte europæiske mål for genanvendelse frem for nationale, og nævner, at kvoter eventuelt vil kunne anvendes i denne sammenhæng. KK mener, at det er afgørende med veldokumenteret grundlag ved fastlæggelse af bindende resultatmål.

HUR mener, at resultatmål kan være effektive og anbefaler vejledende resultatmål for fast byaffald. RS mener, at der er behov for at videreudvikle metoder til at fastlægge de bedste miljøløsninger og resultatmål for genanvendelse og nyttiggørelse under hensyn til forskelle mellem produkt og materiale.

ARF efterlyser mere effektive reguleringsmekanismer som skatter og afgifter og mener, at der fokuseres for meget på regulering, der udspringer af lovgivningsmæssige og økonomiske krav. HUR henviser til miljøøkonomi som et vigtigt begreb i forbindelse med afkobling mellem vækst, ressourceforbrug og miljøbelastning. RS påpeger, at samfundsøkonomiske cost-benefit analyser ikke er tilstrækkeligt, da der er usikkerheder ved analyserne.

DAK mener, at erfaringer med den dansk deponeringsafgift viser en stor effekt på affaldets behandling, hvor affaldet flyttes op i affaldshierarkiet. RS mener ikke, at en fælles deponeringsafgift i EU vil være formålstjenlig. KK mener, at en samordning af nationale deponeringsafgifter kan være en god ide som minimumsniveau, men det må være frit at øge afgiften for at øge incitamentet for at undgå deponering. DE mener, at den gældende danske deponeringsafgift hæmmer mulighederne for afgiftsfri mellemdeponering af restprodukter. Nogle EU-lande tillader afgiftsfri mellemdeponering, når aftale om genanvendelse foreligger. Dette bør gælde i hele EU. DI støtter Kommissionens forslag om at se på samordning af nationale ordninger, så nationale deponeringsafgifter tilnærmes og gøres mere effektive.

DAK opfordrer Kommissionen til at gennemføre en sammenlignende analyse af effektivitet og økonomi ved anvendelse af omsættelige certifikater til øgning af nyttiggørelse af affald. DI støtter, at der gennemføres grundige analyser af omsættelige kvoter, da sådanne generelt foretrækkes frem for afgifter. RS ønsker ikke omsættelige certifikater, da handel af affald over grænser ikke er en god ide.

DAK opfordrer Miljøstyrelsen til at formidle de danske resultater og anbefalinger vedrørende differentierede renovationsgebyrer til Kommissionen. På baggrund af de danske erfaringer foreslår DAK, at Kommissionen undersøger, hvordan information lettere og billigere kan stimulere husstandene til at bortskaffe affald mest optimalt, og herefter overlader det til decentrale myndigheder at beslutte betalingsvilkårene. Også KL er modstander af, at Kommissionen regulerer på så detaljeret niveau. RS bemærker, at mængdebaseret renovationsgebyr er svært at administrere. KK mener, at øget kildesortering gennem vægt- eller volumenbaseret afregning gør, at de samlede omkostninger til affaldshåndtering stiger jo flere fraktioner, der håndteres separat.

DSK mener, at obligatorisk kildesortering er et udmærket instrument, men man skal medregne ressourceforbruget til øget kildesortering, inden der tages beslutning i konkrete tilfælde. CO-i mener, at man skal vælge de instrumenter til fremme af genanvendelse, som har vist sig mest effektive. DAK mener, at de danske erfaringer med indførelse af forbud mod deponering af forbrændingsegnet affald, erhvervsaffaldskonsulenter, affaldsbørser, industriel symbiose m.v. skal videregives. DI mener, at EU skal være varsom med yderligere EU-lovgivning som f.eks. deponeringsforbud og tvungen kildesortering.

KK og DAK ser kritisk på at øge genanvendelsen gennem producentansvar, idet det er uhensigtsmæssigt at etablere parallelle producentbetalte og kommunale systemer. RS mener, at for mange aktører med ansvar for affald giver vanskeligheder ved producentansvar. R98 mener, at det skal være muligt at håndtere reglerne i ved affaldsindsamlingen i den praktiske hverdag og påbåde nationalt og kommunalt niveau.

DI bemærker, at vi ikke har mange erfaringer med producentansvar i Danmark, og at de danske ordninger uden producentansvar har været mere omkostningseffektive. KL og DI lægger vægt på, at de allerede igangsatte ordninger evalueres og analyseres nøje, før der sættes nye i værk. KL fremfører, at EU bør lægge vægt på, at producentansvar kun indføres, hvis det medfører miljømæssige fordele frem for andre måder at håndtere den pågældende affaldsfraktion.

DAK bemærker, at det er svært at identificere alle producenter og herved sikre sig mod free-riders. Desuden er der problemer ved nethandel samt med producenter af en type produkter, der produceres i kort tid. Finansiering af historisk affald er et andet problem.

DI mener, at der er brug for nogle fælles krav til genanvendelsesvirksomhed, som kunne fastlægges i kvalitetsstandarder for genanvendelse i bilag IIB i affaldsrammedirektivet (og ikke via IPPC). CO-i mener, at manglen på obligatoriske EU-standarder for affaldshåndtering blokerer for en høj EU-dækkende miljøbeskyttelsesgrad med risiko for dumpning af affald. KK tilslutter sig udarbejdelse af fælles europæiske principper for genanvendelse og en harmonisering af miljøstandarderne for genanvendelsesanlæg (f.eks. gennem fastlæggelse af BAT). DE mener, at EU-harmonisering for genanvendelsesformer generelt er en god foranstaltning, men at nationale afvigelser bør tillades i visse situationer, samt anbefaler at formalisere et tæt samarbejde mellem Kommissionens tekniske komiteer og CEN om standarder for produkter og udførelser.

DI har længe ønsket, at især definitionen på affald skulle revideres, og støtter derfor Kommissionens oplæg til debat herom. CO-i mener, at det er vigtigt at få løst uklarhederne om definitionerne på affald, og at etablering af en effektiv genanvendelsessektor kan gøre det nødvendigt, at affald i visse situationer kan betragtes som en vare, der kan handles på tværs af grænserne. GI er enig i, at det er en god ide at revidere bilag II A og II B vedrørende affaldsdefinitionerne. RS mener, at der er behov for klare definitioner i forbindelse med forbedring af lovgrundlaget for affaldshåndtering. KL mener, at Kommissionen bør holde fast i, at affald som udgangspunkt kan være miljøskadeligt og derfor skal betragtes som et miljøproblem, og ikke som en vare i gængs forstand. DE mener, at der bør foreligge klare regler for, hvornår behandlet affald ændrer status fra at være affald til at være et produkt. LR mener, at det i affaldsdefinitionerne og reglerne for genanvendelse skal sikres, at der er lige vilkår for substitution af juvenile råvarer med genanvendte råvarer. AI mener, at et materiale eller objekt ikke bør betragtes som affald, så længe det indgår i en nyttiggørelsesaktivitet og så længe, der er et marked for det genvundne materiale

HUR og DE finder det ønskeligt med en præcisering af eksisterende definitioner for nyttiggørelse og bortskaffelse. DAK og AI støtter initiativer til revurdering af definitionerne af nyttiggørelse og bortskaffelse.

DI mener, at forsknings- og udviklingsaktiviteter vedrørende affaldsforebyggelse og genanvendelse må kunne støttes via sjette rammeprogram og LIFE-programmet. CO-i mener, at forskning og udvikling af renere produkter fortsat bør være et væsentligt indsatsområde i EU. DAK understreger behovet for, at der afsættes midler i forskningsprogrammerne, og RS finder det vigtigt, at der hele tiden støttes nye initiativer og projekter eventuelt med penge fra EU.

DSK mener, at der opnås mere miljø for pengene ved at arbejd med adfærd og indstilling hos forbrugere og virksomheder frem for at iværksætte nye omkostningskrævende initiativer. DSK og DAK opfordrer til at udnytte erfaringerne fra produktpaneler i EU-sammenhæng. DAK støtter informationsudveksling vedrørende uddannelsesprogrammer. RS støtter øget uddannelse og informationsindsats. DI støtter informationsudveksling om nationale uddannelses- og efteruddannelsesprogrammer.

HUR mener, at EU’s affaldsstatistik er mangelfuld og en harmonisering er nødvendig. DFF mener, at værdien af affald i energiproduktionen skal inddrages i analyserne. CO-i mener, at arbejdsmiljøproblemerne er vigtige, og disse skal inddrages i afsnittet om miljø og sundhed . R98 mener, at det er væsentligt at strategien lægger op til, at mulige arbejdsmiljøpåvirkninger ved implementering af forskellige foranstaltninger vurderes grundigt.

Forslaget er den 1. december 2003 blevet forelagt EU-Specialudvalget (miljø) i skriftlig høring. Der er modtaget høringssvar fra Forbrugerrådet, Forsikring & Pension, Reno-Sam, Specialarbejderforbundet og det Økologiske Råd.

I specialudvalgshøringen fremkom følgende supplerende bemærkninger i forhold til den tidligere høring:

• Forbrugerrådet og Det Økologiske Råd støtter anvendelsen af forureneren-betaler-princippet og dermed økonomiske virkemidler, samt at affaldsforebyggelse skal indgå i strategien for IPP, herunder bør den offentlige grønne indkøbspolitik fremmes.
• Reno-Sam anbefaler, at Danmark af hensyn til principperne om nærhed og selvforsyning – og for at sikre efterlevelse af nationalt fastsatte miljøstandarder for affaldsbehandling – peger på vigtigheden af, at de enkelte medlemslande får mulighed for at gøre indsigelse mod transport af forbrændingsegnet affald.
• Forbrugerrådet mener, at der bør sikres et samspil mellem REACH og temastrategien.
• Det Økologiske Råd finder, at gebyret på miljømærker bør ophæves samt at deponeringsafgifter bør samordnes i EU, men kun i form af minimumsafgifter.

• Specialarbejderforbundet tilkendegiver at forbundet kan tilslutte sig den foreslåede danske holdning.