Kopi SAU: Svar på spørgsmål 113 om kommentar til henvendelse fra Advokatfirmaet Bech-Bruun Dragsted vedrørende Gambelli-sagen, fra skatteministeren

Spørgsmål:

Ministeren bedes kommentere henvendelsen fra Bech-Bruun Dragsted Advokatfirma vedrørende notat om EF-domstolens dom i Gambelli-sagen, jf. alm. del – bilag 134.

Svar:

I advokat Jon Iversens notat - der er udarbejdet efter anmodning fra den britiske bookmaker-virksomhed Unibet - redegøres der bl.a. for

1. Den danske spillelovgivning, især for straffebestemmelserne i tipsloven
2. Gambelli-dommen og tidligere praksis fra EF-Domstolen samt
3. Gambelli-dommens betydning for den danske spillelovgivning.

Det er navnlig advokat Jon Iversens overordnede konklusioner, at

1. staten ikke kan fremkomme med en EU-retligt holdbar begrundelse for de restriktioner, som den danske spillelovgivning udgør for etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser,
2. restriktionerne strider mod det EU-retlige proportionalitetsprincip.
3. staten gennem Tipstjenesten ansporer og opmuntrer forbrugerne til at spille med henblik på at generere profit til almennyttige formål, samt at
4. spillelovgivningen ikke har til formål at reducere spillemulighederne på en sammenhængende og systematisk måde.

I notatet gennemgår advokat Jon Iversen desuden både de retsskridt, som spiludbydere som Unibet vil kunne anvende med henblik på at få fastslået, at Tipstjenestens monopol i relation til udbud af en række spil strider mod EU-retten, og de retsskridt, som staten/Tipstjenesten vil kunne anvende med henblik på at håndhæve den eksisterende spillelovgivning.

Det er i den henseende navnlig advokat Jon Iversens vurderinger, at

5. Unibet under et anerkendelsessøgsmål vil få medhold i, at Tipstjenestens monopol strider mod EU-retten.
6. staten vil være erstatningsansvarlig, såfremt Unibet forhindres i at iværksætte udbud, formidling eller markedsføring af spil i Danmark.
7. eventuelle straffesager mod Unibet og/eller fysiske eller juridiske personer, der formidler, markedsfører eller medvirker ved Unibets udbud af spil, vil falde ud til frifindelse.
8. Unibets virksomhed i Danmark ikke vil kunne standses ved fysiske foranstaltninger, herunder med politiets bistand.
9. fogedforbud mod Unibet mv. ikke vil kunne nedlægges, dels fordi tipslovens straffebestemmelser udgør et tilstrækkeligt værn imod aktiviteter, der udøves i strid med loven, dels fordi tipslovens forbudsbestemmelser under alle omstændigheder strider mod EU-retten.

Hvad angår spørgsmålet om, i hvilket omfang den danske spillelovgivning strider mod EU-retten, må jeg konstatere, at alle de synspunkter, som advokat Jon Iversen fremfører, allerede har været vurderet i Kammeradvokatens notat, jf. bilag 132. Der er således intet nyt i advokat Jon Iversens notat.

Kammeradvokatens samlede vurdering er, at den overordnede danske ordning, der blev skabt med lotteriforbudsloven, og som løbende er blevet tilpasset samfundsudviklingen i en række senere love, må anses for at være i overensstemmelse med EF-Domstolens praksis på spilleområdet, således som denne praksis senest er kommet til udtryk i Gambelli-sagen.

Den danske lovgivning er kendetegnet ved, at der på hele spilleområdet er indført sammenhængende og systematiske begrænsninger i adgangen til at udbyde spil, idet udgangspunktet på hele spilleområdet er, at spiludbud er forbudt, medmindre det sker på grundlag af en forudgående tilladelse, og idet de tilladte spil er undergivet en lovgivningsmæssig kontrol i form af krav til gevinstudbetalinger og kontrol af udbyderne.

Baggrunden for de lovændringer, der har muliggjort en udvidelse af Tipstjenestens spiludbud, har været, at det er blevet vurderet, at den almindelige samfundsudvikling og udviklingen i forbrugernes spillemuligheder "udenom" de tilladte spil, har indebåret, at der ikke længere forelå en tilstrækkelig begrundelse for at opretholde de samme snævre rammer for Tipstjenestens spiludbud. De pågældende lovændringer er derfor ikke udtryk for, at lovgivningsmagten ikke længere har fundet behov for et system, der indebærer en begrænsning af spillemulighederne og en hensyntagen til forbrugernes interesser i kraft af, at spiludbud kun er lovligt inden for de kontrollerede spiludbyderes rammer.

Der er således ikke grundlag for at antage, at den danske ordning ikke reelt er begrundet i hensyn til forbrugerne samt hensyn til begrænsning af ludomani og økonomisk kriminalitet.

Hensynet til at begrænse den private indtjening fra spil om penge og kanalisere hovedparten til almennyttige formål har således alene spillet en rolle i forhold til den nærmere organisering, regulering og beskatning af de spilleformer, som Folketinget har tilladt inden for den danske ordning. EF-Domstolen har udtrykkeligt anerkendt - bl.a. i Gambelli-dommen - at hensynet til, at indtægter ved spillevirksomhed kommer almennyttige formål til gode, er et hensyn, som medlemsstaterne lovligt kan tage ved udformningen af spillelovgivningen, når blot dette hensyn ikke udgør den reelle begrundelse for begrænsningerne i spiludbuddet mv.

Når advokat Jon Iversen når til et andet resultat end Kammeradvokaten, har det sammenhæng med, at han fejlfortolker Gambelli-dommen på i hvert fald to væsentlige punkter:

Han lægger for det første til grund, at den vedrører et italiensk monopol på spiludbud. Men det gør den ikke. Problemet i den italienske sag var tværtimod, at den italienske stat gav en lang række virksomheder - mere end 1000 - adgang til at udbyde spil for at øge statens indtægter. Herom fastslår dommen, at hvis et medlemsland vælger at foretage udbud, skal alle have lige adgang. I Danmark er der som bekendt ikke tale om, at der er givet en lang række nye spiludbydere adgang til markedet med henblik på at øge statens indtægter.

Selv om den italienske stat med den ene hånd væsentligt slækkede begrænsningerne i relation til spiludbud, opretholdt staten med den anden hånd en række restriktioner, der oven i købet i nogle henseender var direkte diskriminerende over for udenlandske spiludbydere. Problemet med den italienske lovgivning var altså, at man påberåbte sig hensynet til at begrænse spillemulighederne, men i praksis samtidig gennemførte en lovgivning, der fundamentalt stred imod dette hensyn, og som tværtimod var begrundet i et ønske om at øge statens indtægter.

Som det fremgår af Kammeradvokatens notat, er Gambelli-dommen netop ikke til hinder for et monopol på spilleområdet.

Tværtimod bekræfter dommen den hidtidige retspraksis, som går ud på, at det ligger inden for medlemslandenes skøn i relation til spillelovgivningen at opretholde et monopol, når dette begrundes i tvingende almene hensyn. Det følger heraf bl.a., at medlemslandene kan sikre, at spil foregår under kontrollerede former inden for rammerne af et monopol, og at spil dirigeres hen til monopolet.

Advokat Jon Iversen lægger for det andet til grund, at Gambelli-dommen reelt forhindrer Dansk Tipstjeneste i at markedsføre sine spil.

Der er også her tale om en fejlfortolkning, idet dommens præmis 69 om, at staten ikke kan opretholde restriktioner for den frie adgang til spiludbud mv., hvis staten samtidig ansporer eller opmuntrer forbrugerne til deltagelse i spil med henblik på at de offentlige finanser kan drage fordel heraf på det økonomiske plan, skal læses i lyset af faktum i den konkrete sag. Den italienske stat havde således direkte i lovforarbejderne anført, at den betydelige udvidelse af markedet og den samtidige stramning af straffebestemmelserne i lovgivningen skete med henblik på at opnå flere indtægter til statskassen.

Den præmis i Gambelli-dommen, som advokat Jon Iversen bygger sin fortolkning på, kan derfor ikke tages til indtægt for, at et nationalt spilmonopol ikke må udbyde nye spil og markedsføre sine spil over for forbrugerne.

Advokat Jon Iversens fortolkning ville i realiteten hindre varetagelsen af det hensyn, som ligger til grund for den danske ordning, om at begrænse spiludbuddet og kanalisere spillelysten ind i ordnede rammer. Dette hensyn, som EF-Domstolen udtrykkeligt har anerkendt berettigelsen af, kan kun varetages ved, at Dansk Tipstjeneste i et rimeligt omfang, bl.a. gennem markedsføring, ansporer og opmuntrer danskerne til at spille hos Tipstjenesten.

Dansk Tipstjenestes markedsadfærd kan nemlig ikke ses isoleret. Udviklingen af ny grænseoverskridende teknologi, hvorved muligheden for at spille døgnet rundt på spil, der efter dansk ret ikke lovligt kan udbydes her i landet, er blevet kraftigt forøget. Det gør det stadig vigtigere at udvikle attraktive danske tilbud af hensyn til at undgå en erodering af den danske ordning.

Men hertil kommer, at der under alle omstændigheder ikke er belæg for at karakterisere Dansk Tipstjenestes markedsføring som særligt aggressiv. Som nævnt i Kammeradvokatens notat, så vurderede Rigsrevisionen i sin beretning om Dansk Tipstjeneste af 6. februar 2003, at Dansk Tipstjeneste har markedsføringsomkostninger af en størrelsesorden, som målt på spilleomsætningen procentuelt er beskeden.