Rådsmøde økofin 10/2-04 Samlenotat

Til at vurdere mulighederne for en eventuel introduktion af euroen vurderede regeringen i juni 2003 de såkaldte "fem tests", der viste sig ikke alle at være opfyldt. Således vil det pengepolitiske regime - en inflationsmålsætning - formentlig ikke blive ændret foreløbig. I december 2003 blev inflationsindekset, centralbanken sigter efter, dog ændret fra det tidligere RPIX-mål (udviklingen i detailpriserne minus rentebetalinger på huslån) til HICP (EU’s harmoniserede mål for forbrugerpriser). Samtidigt blev målsætningen for inflationsudviklingen ændret fra 2½ pct. til 2 pct. Den nye målsætning svarer således tilnærmelsesvis til ECBs målsætning om en inflation tæt på, men under 2 pct., målt ved den årlige stigning i euroområdets HICP.

Som en risikofaktor for den britiske økonomi nævnes de kraftigt stigende huspriser gennem de seneste år, der betyder, at økonomien er sårbar overfor et pludseligt prisfald på ejerboliger og en markant stigning i renten.

Programmet forventer i prognoseperioden svagt stigende offentlige udgifter og indtægter i pct. af BNP, jf. tabel 2.b. Det skyldes blandt andet omfattende regeringsplaner om at forbedre offentlig service (inden for sundheds- og uddannelsessektoren) og korrigere for tidligere perioder med et lavt investeringsniveau i infrastruktur m.v.

1) UKs finansår løber fra april til marts

2) UK Treasurys definition

3) Kommissionens efterårsprognose, 2003

Programmets skøn for det offentlige budget er ændret markant i forhold til forrige program fra 2002, der indeholdt et skøn for budgetsaldoen på -2,2 pct. af BNP for finansåret 2003-04. I det nye program vurderes dette tal til -3,3 pct. af BNP, altså under Stabilitets- og Vækstpagtens tre-procentsgrænse. Forværringen af det offentlige budget er primært strukturel og kan blandt andet henføres til diskretionære udgifter til krigen i Irak. I de efterfølgende to finansår 2004-05 og 2005-06 skønnes budgetsaldoen at udvise et underskud på henholdsvis 2,6 og 2,4 pct., jf tabel 2.b.

Kommissionen vurderer det sandsynligt, at tre-procentsgrænsen blev overskredet i kalenderåret 2003, og at der fortsat er risiko for, at den offentlige saldo i de følgende år kan blive lavere end forventet i programmet. Således mener Kommissionen ikke, at programmets konjunkturrensede saldo på omkring -2 pct. af BNP i 2004-05 giver tilstrækkelig sikkerhedsmargin mod at bryde grænsen på 3 pct. af BNP. Ligeledes sikrer programmet ikke i rimelig grad opfyldelse af Stabilitets- og Vækstpagtens mellemfristede målsætning om et positivt eller tilnærmelsesvis balanceret budget.

Programmet forudser en mindre stigning i den offentlige gæld, der skønnes at vokse fra 39,3 pct. af BNP i 2003-04 til ca. 40,8 pct. af BNP i 2005-06. Stigningen begrundes med øgede offentlige investeringer, jf. ovenfor.

For så vidt angår den langsigtede holdbarhed af de offentlige finanser, vurderer Kommissionen, at det - på baggrund af det nuværende underskud og det prognosticerede forløb i programmet - ikke kan afvises, at der vil opstå problemer med holdbarheden på det lange sigt. Dog vurderes der at eksistere et vist manøvrerum, henset til det lave gældsniveau og skattetryk i UK.

Endeligt vurderer Kommissionen, at den økonomiske politik præsenteret i programmet er i omtrent overensstemmelse med BEPG fra 2003.

Ifølge Italiens stabilitetsprogram for 2003 forventes et underskud på den offentlige saldo på godt 2 pct. om året frem til 2007, jf. tabel 3.a. Regeringen har imidlertid ambition om, at gennemføre stramninger i de kommende år, således at budgetunderskuddet elimineres i 2007. Disse budgetforbedringer er imidlertid uspecificerede, hvilket gør det vanskeligt at vurdere udsigterne for de offentlige finanser. Kommissionen efterlyser således information om indholdet af disse tiltag.

Programmets grundforløb for offentligt underskud indregner ifølge Kommissionen hverken fremtidige lønstigninger som følge af genforhandlinger af kontrakter eller virkningen af fremtidige nye investeringstiltag. Derfor forventer Kommissionen, at de offentlige udgifter i de kommende år vil overstige forudsætningerne i stabilitetsprogrammet. Da regeringen har en målsætning om at sænke skatter og bidrag til ledighedsforsikring, må forbedringen af den offentlige saldo ske via udgiftssiden. Kommissionen anslår, at der i perioden 2004-07 er behov for beskæringer af udgifterne i størrelsesordenen 4 pct. af BNP for at nå regeringens målsætninger for saldoen.

Kommissionen vurderer, at underskuddet i 2004 vil udgøre omkring 3 pct. af BNP, hvilket skal ses i sammenhæng med stabilitetsprogrammets skøn på 2,2 pct. af BNP. Tilmed skønner Kommissionen, at den konjunkturrensede saldo forringes i forhold til 2003. På grundlag heraf konkluderer Kommissionen, at de planlagte tiltag er utilstrækkelige til at nå regeringens målsætning.

I 2003 forventes et underskud på den offentlige saldo på 2,5 pct. af BNP, hvilket skal ses i lyset af, at engangsposter bidrager positivt med godt 1,5 pct. af BNP. Underskuddet i 2003 er omkring 1,1 pct.enheder større end forudsat i stabilitetsprogrammet 2002, hvilket blandt andet skyldes konjunkturnedgangen i 2003. Kommissionen anfører dog, at der allerede i vurderingen af 2002-programmet blev gjort opmærksom på, at vækstforudsætningen for 2003 formentlig var optimistisk. BNP-væksten i 2003 forventes nu at udgøre 0,5 pct., hvilket er knap 2 pct.enheder lavere end forudsat i 2002, jf. tabel 3.b. Frem mod 2007 forventes væksten at stige til 2,6 pct., hvilket Kommissionen anser for fortsat at være optimistisk.

Regeringens finanspolitiske strategi er hovedsagelig baseret på at fastholde et overskud på det primære budget for at nedbringe gælden, inden det demografiske udgiftspres stiger. Dette vil kunne forbedre den finanspolitiske holdbarhed, idet det fremsatte forslag til en pensionsreform også vil kunne yde et bidrag. Givet usikkerheden om de forudsatte budgetunderskud og regeringens overordnede udgiftspolitik er Kommissionen imidlertid forbeholden over for mulighederne for at forbedre holdbarheden.

Kommissionen vurderer, at den økonomiske politik er delvist konsistent med BEPG for 2003-05. Der er tvivl om de planlagte budgetforbedringer og tempoet i gældsnedbringelsen. Desuden konstateres det, at der er betydelig politisk usikkerhed om det fremsatte forslag til pensionsreform.

ECOFIN vedtog sin udtalelse om det forrige hollandske stabilitetsprogram den 15. juli 2003. Den sene fremlæggelse og behandling af dette hollandske program skyldtes den politiske situation i Holland, hvor valget den 22. januar 2003 først ledte til dannelsen af en ny regering den 27. maj 2003.

Det hollandske regerings budgetregler indeholder en aftale om overholdelse af Stabilitets- og Vækstpagten, herunder at der gennemføres budgetforbedrende tiltag, hvis den konjunkturrensede saldo ikke overholder den mellemfristede målsætning om et budget tæt på balance eller i overskud og/eller hvis den faktiske saldo forringes til et underskud på 2,5 pct. af BNP.

Holland skønner i sit nye stabilitetsprogram af 14. oktober 2003, at den offentlige budgetsaldo, der gik fra balance i 2001 til et underskud på 1,6 pct. i 2002, blev forringet yderligere til et underskud på 2,3 pct. af BNP i 2003. Det skønnes, at budgetunderskuddet fortsat vil udgøre 2,3 pct. af BNP i 2004 for herefter at falde gradvist til 1,6 pct. af BNP i 2005, 0,9 pct. af BNP i 2006 og 0,5 pct. af BNP i 2007.

Skønnene for udviklingen i budgetsaldoen er revideret ned i forhold til det forrige stabilitetsprogram på grund af nedjusteringer i skønnene for væksten i BNP. Det skønnes, at der var nulvækst i 2003, og at væksten herefter vil stige til 1 pct. i 2004 og til 2,5 pct. i årene 2005-2007.

Det vurderes som følge af de nedjusterede vækstskøn, at budgetsaldoen ville være blevet væsentligt forringet (til 2,6 pct. af BNP i 2004 og over 1 pct. af BNP i 2007), hvis der ikke var blevet gennemført yderligere stramninger af finanspolitikken. De store finanspolitiske stramninger indeholdt i det forrige stabilitetsprogram er derfor efterfølgende suppleret med en ny konsolideringspakke, der indebærer budgetforbedringer på 3,8 mia. euro i perioden 2004-2007 (2004-priser, akkumuleret), svarende til knap 1 pct. af BNP.

Regeringens samlede diskretionære tiltag indebærer dermed en nettoforbedring af budgettet på ca. 16,7 mia. euro i perioden 2004-2007 (2004-priser, akkumuleret), svarende til over 3 pct. af BNP. Nettoforbedringen er fordelt på udgiftsbesparelser på 23 mia. euro og en mindre stigning i skatteindtægterne på ca. 2 mia. euro, der kun delvist opvejes af udgiftsstigninger inden for prioriterede områder, herunder uddannelse og sundhed, på ca. 8 mia. euro.

De strukturelle budgetforbedringer som følge af stramningerne i 2003 og konsolideringspakken for 2004-2007 vil ifølge stabilitetsprogrammet reducere det konjunkturrensede budgetunderskud fra 1,8 pct. af BNP i 2002 til 1,3 pct. af BNP i 2003 og 0,7 pct. af BNP i 2004, hvorefter underskuddet ventes at udgøre 0,3-0,5 pct. af BNP i 2005-2007. Den konjunkturrensede saldo ventes således forbedret med over 0,5 pct. af BNP årligt i både 2003 og 2004 – i overensstemmelse med ECOFIN’s rapport om styrket koordination af budgetpolitik af 7. marts 2003 og ECOFIN’s anbefalinger i udtalelsen om Hollands forrige stabilitetsprogram – inden saldoen bringes tæt på balance i 2005 og herefter.

Den offentlige gæld ventes at stige fra 54,0 pct. af BNP i 2003 til 54,5 pct. af BNP i 2004, for herefter at falde gradvist til 52,2 pct. af BNP i 2007.

Den hollandske regerings mål om at sikre de offentlige finansers langsigtede holdbarhed defineres sådan, at den eksisterende offentlige service, herunder i relation til pensioner og sundhed, kan forbedres i takt med den generelle økonomiske udvikling uden fremtidige stigninger i skatter og sociale bidrag eller en eksplosiv gældsudvikling. I lyset af holdbarhedsberegninger foretaget af CPB (det hollandske bureau for økonomisk-politisk analyse) vurderes det i stabilitetsprogrammet, at de offentlige finanser vil være holdbare på lang sigt, hvis de planlagte budgetforbedringer gennemføres og således sikrer et faktisk og konjunkturrenset underskud på ca. 0,5 pct. af BNP i 2007.

Kommissionen vurderer, at det hollandske stabilitetsprograms budgetfremskrivninger synes optimistiske og forældede i lyset af nyere information, der peger på en yderligere forværring af den økonomiske og budgetmæssige situation. Kommissionen skønner således i sin seneste prognose, at underskuddet vil udgøre 2,6 pct. af BNP i 2003 og 2,7 pct. af BNP i 2004 (i stedet for programmets skøn på 2,3 pct. af BNP i både 2003 og 2004) og henviser til, at det hollandske Finansministerium i januar 2004 tilsvarende har opgjort underskuddet i 2003 til 2,7 pct. af BNP.

Kommissionen finder imidlertid, at udviklingen i de offentlige finanser er mere positiv vurderet ud fra den konjunkturrensede saldo, hvor stabilitetsprogrammets skøn er næsten identiske med Kommissionens skøn. Den konjunkturrensede saldo skønnes at blive forbedret med mindst de påkrævede 0,5 pct. af BNP årligt i både 2003 og 2004 og at komme tæt på balance fra og med 2005. Kommissionen vurderer, at der vil blive gennemført en væsentlig strukturel budgetforbedring, også i tilfælde af at opsvinget viser sig svagere end forventet.

Kommissionen vurderer, at der under forudsætning af uændret politik og normale konjunkturudsving ikke vil være en tilstrækkelig sikkerhedsmargen i forhold til 3-procentsgrænsen for det faktiske budgetunderskud gennem hele programperioden, idet risikoen synes størst i 2004.

Kommissionen finder, at der bør anlægges en helhedsvurdering, hvor den ventede udvikling i det offentlige budget bedømmes i lyset af en langvarig økonomisk afmatning, en væsentlig finanspolitisk konsolidering og et relativt lavt niveau for den offentlige gæld. Det konstateres, at den nye regering – uagtet stadig værre makroøkonomiske forhold – har valgt ikke at lade de automatiske stabilisatorer virke fuldt ud og at stramme finanspolitikken væsentligt for at begrænse stigningen i det faktiske underskud og for at opnå en forbedring af den underliggende budgetstilling.

For så vidt angår de offentlige finansers langsigtede holdbarhed ventes Kommissionen at vurdere, at man på basis af de nuværende politikker ikke kan udelukke, at der opstår budgetmæssige ubalancer på mellemlang til lang sigt. Dette er mere kritisk end tidligere vurderinger, der har peget på, at Holland var relativt godt rustet til at håndtere de økonomiske konsekvenser af den aldrende befolkning. Kommissionen understreger, at Holland for at sikre fastholdelse af holdbare offentlige finanser bør fortsætte med stram udgiftskontrol og sikre en tilstrækkelig hurtig nedbringelse af den offentlige gæld.

Kommissionen vurderer endelig, at stabilitetsprogrammet generelt er i overensstemmelse med de overordnede økonomisk-politiske retningslinjer for 2003.

I sit stabilitetsprogram vurderer Grækenland, at den offentlige saldo vil udvise et underskud på ca. 1,4 pct. i 2003. Efter et underskud af ca. samme størrelse i 2004 ventes saldoen gradvist forbedret, idet der opnås balance i 2006, jf. tabel 5.a. I forhold til stabilitetsprogrammet for 2002 er der tale om en forringelse af saldoen på ca. 0,7 pct. i hvert af årene 2003-2006. Forløbet med større underskud ift. forrige program skyldes en opjustering af de forventede udgifter til offentlige lønninger og sociale ydelser samt - for så vidt angår 2004 - en mindre opjustering af budgettet for Olympiaden i 2004.

Den offentlige gældskvote er generelt aftagende. Gælden faldt fra 104,7 pct. af BNP i 2002 til 101,7 pct. i 2003 og vurderes gradvist nedbragt med ca. 10 pct.enheder til 90,5 pct. i 2006. Sammenlignet med forrige stabilitetsprogram er gældkvoten justeret op med ca. 2,5 pct.enhed i årene 2003-2006. Opjusteringen afspejler den ovennævnte ventede stigning i det offentlige underskud i samme periode.

1) Kun tal for budgetsaldo og offentlig gæld fremgår af programmet og Kommissionens Assessment.

Trods afmatningen i den international økonomi blev væksten i Grækenland ca. 3,8 pct. i 2002 og vurderes fortsat at ligge på omtrent 4,0 pct. i 2004-2006, jf. tabel 5.b. Forløbet er i forhold til forrige program opjusteret med ca. 0,2 pct.enheder i alle årene 2003-2006. Opjusteringen skyldes højere offentlige udgifter, et højere privatforbrug samt en lidt bedre nettoeksport end tidligere ventet.

Inflationen lå i 2002 og 2003 over niveauet i det samlede euroområde. I perioden 2004-2006 vurderes inflationen, målt ved udviklingen i BNP-deflatoren, at aftage gradvist fra 3,4 pct. i 2003 til 3,0 pct. i 2006, jf. tabel 5.b.

1) Kun tal for BNP-vækst, beskæftigelsesvækst, ledighed og inflation fremgår af programmet og Kommissionens Assessment.

2) Kommissionens Assessment

Kommissionens overordnede vurdering er, at prognosen i programmet er forholdsvist optimistisk. Navnlig vurderer kommissionen, at inflationspresset fra den forudsatte høje vækst kan vise sig at blive større og vil kunne svække eksporten.

Forløbet af den prognosticerede konjunkturrensede budgetsaldo vurderer Kommissionen er for optimistisk. Således viser beregninger foretaget af Kommissionen på basis af programmets prognose for vækst og budgetsaldo en mindre konsolidering af den offentlige sektor.

Det påpeges af Kommissionen, at belastningen af budgettet fra skattereformen i 2002 og socialreformen i 2003 vil være større end anslået i programmet.

Kommissionen anfører, at den offentlige gæld stadig er bekymrede høj. Det påpeges, at Grækenland i forbindelse med forrige program for 2002 af Rådet blev opfordret til at iværksætte kraftige stramninger af det offentlige budget af hensyn til gældsudviklingen samt det stigende antal ældre.

Endvidere efterlyser Kommissionen en analyse i programmet af de offentlige finansers langsigtede holdbarhed og henviser til, at Grækenland har store fremtidige pensionsforpligtelser, der bør adresseres via formuleringen af en mellemfristet strategi indeholdende en pensionsreform.

Slutteligt vurderer Kommissionen, at den i programmet præsenterede økonomiske politik ikke er fuldt konsistent med anbefalingerne i BEPG, og at programmet ikke overbevisende demonstrerer, at Grækenland har effektiv kontrol over de primære offentlige udgifter, herunder offentlige lønninger og sociale overførsler.

Udviklingen i Irlands offentlige finanser beskrevet i det opdaterede stabilitetsprogram fra 2003 bygger på antagelsen om en økonomisk vækst stigende fra 2,2 pct. i 2003 til 5,2 pct. i 2005. På trods af den forholdsvis kraftige udvikling i den økonomiske vækst forventes underskuddet på den offentlige budgetsaldo ikke at forbedres. Derimod forventes underskuddet på budgetsaldoen at stige fra 0,4 pct. af BNP i 2003 til 1,1 pct. i 2005. Det skyldes, at de offentlige indtægter som andel af BNP over denne periode forventes at falde med ca. 1½ procentpoint, mens de offentlige udgifter kun forventes at falde med 1 procentpoint. Den offentlige budgetsaldo og landets gældsniveau, som er et af de laveste i EU, er dog fortsat vel inden for kravene i Stabilitets- og Vækstpagten.

Andelen af de offentlige indtægter fra personskatter – især fra lav-indkomster – er faldet over perioden 1998-2003, mens andelen af selskabsskatter og forbrugsskatter har været stigende. Denne udvikling kan tillægges tidligere gennemførte skattelettelser på personskatteområdet.

De offentlige investeringer udgør for Irland en betydelig større andel af de offentlige udgifter end for EU som gennemsnit. Således forventes EU-gennemsnittet for offentlige investeringer i 2004 at ligge på godt 2 pct., mens det i Irland forventes at være knapt 5 pct. Det skyldes ifølge stabilitetsprogrammet Irlands "underskud" fsva. infrastruktur, hvilket har udløst et betydeligt behov for investeringer i veje, offentlig transport, boliger, sundhedssektoren mv.

En kommende større post på Irlands offentlige finanser ventes at udgøres af pensioner til offentligt ansatte. Pt. udgør disse 1,4 pct. af BNP, men i midten af dette århundrede forventes udgiften at være steget til ca. 2,5 pct. af BNP. Derfor indføres fra 1. april 2004 en pensionsreform gældende for nyansatte. Reformen indebærer en forhøjelse af pensionsalderen for de fleste faggrupper og en afskaffelse af den obligatoriske pensionsalder. Det forventes, at de årlige besparelser om 30-40 år som følge af disse ændringer vil udgøre ca. 300 mio. euro.

Kommissionen vurderer, at de makroøkonomiske antagelser i Irlands stabilitetsprogram generelt er realistiske. Samtidig hermed vurderer Kommissionen, at den forventede budgetstilling i 2004 virker realistisk, men at saldoen for de efterfølgende år i programmet dækker over en usikkerhed i nedadgående retning.

På trods af at det ser ud til, at der i slutningen af programmets periode opnås en situation med tæt på balance på den strukturelle saldo, vurderer Kommissionen, at der er en betydelig usikkerhed bl.a. forårsaget af manglende information om planlagte initiativer i slutning af programperioden. Kommissionen konkluderer som følge heraf, at der kun sker mindre – om nogen – forbedring af den offentlige budgetsaldo og den strukturelle saldo mellem 2004 og 2006.

Blandt andet grundet Irlands uforholdsmæssigt store vækstrater i anden halvdel af 1990’erne dækker beregningerne af output gap over store usikkerheder, hvilket indebærer usikkerhed omkring beregningerne af den strukturelle saldo.

Kommissionen vurderer, at Irlands planer om bl.a. en sikring af et lavt skattetryk og en forbedring af offentlige finanser og infrastruktur samt initiativer til at forbedre den offentlige sektors udgiftskontrol er på linie med anbefalingerne i de overordnede økonomisk-politiske retningslinier for 2003-2005.

Endvidere vurderer Kommissionen, at udviklingen i Irlands offentlige finanser er holdbar, men at der er visse risici på længere sigt, hvis der ikke arbejdes hen imod et balanceret budget.

Det luxembourgske stabilitetsprogram baseres på, at regeringen vil føre streng udgiftskontrol med de offentlige finanser med henblik på at sikre finanspolitisk holdbarhed og fortsat lave skatter og sociale bidrag.

Endvidere tages udgangspunkt i en forventet stigende BNP-vækst i takt med revitaliseringen af den internationale økonomi fra 1,3 pct. i 2002 – et markant fald i forhold til det årlige vækstniveau i Luxembourg på ca. 7,5 pct. i perioden 1997-2000 – til 3,8 pct. i 2006. Det betydeligt lavere BNP-vækstniveau i programperioden i forhold til perioden før 2001 skyldes først og fremmest en fortsat stagnation i den finansielle sektor, der var motoren for den meget høje BNP-vækst op til 2001.

Luxembourg vurderer i sit stabilitetsprogram, at saldoen for de offentlige finanser vil fortsætte sit fald fra et overskud på 2,4 pct. af BNP i 2002 til et underskud på 2,3 pct. af BNP i 2005 for derefter i takt med den forventede generelle økonomiske revitalisering i Europa igen at stige til en budgetsaldo på –1,7 pct. af BNP i 2006. I 2001 var der et overskud på de offentlige finanser på hele 6,1 pct. af BNP. Det markante fald herefter skyldes udover effekten af skattereformen, der blev gennemført i 2001-2002, dels faldende offentlige skatteindtægter – ikke mindst fra den stagnationsramte finansielle sektor – som følge af den generelle økonomiske afmatning, dels stigende offentlige udgifter til sociale overførsler som følge af bl.a. stigende arbejdsløshed. Hertil kommer et fortsat højt offentligt investeringsniveau (en investeringsrate på 4,9 pct. i forhold til et EU-gennemsnit på 2,3 pct.), som dog primært forudses finansieret af de investeringsfonde, der blev grundlagt ved de store overskud på de offentlige finanser i perioden før 2002. Der forudses dog et overskud på den konjunkturrensede budgetsaldo gennem hele programperioden.

På trods af underskuddet på de offentlige finanser ventes den offentlige gæld at fortsætte sit fald fra 5,7 pct. af BNP i 2002 til 4,4 pct. af BNP i 2006 med mindre udsving undervejs. Forventningerne er dog nedjusteret i forhold til forrige års stabilitetsprogram, der forudså et fald til 2,9 pct. af BNP i 2005.

Beskæftigelsen ventes i de kommende år i takt med den stigende BNP-vækst at stige med en vækstrate på omkring to pct. i slutningen af programperioden – en mindre nedjustering i forhold til forrige års program, hvor beskæftigelsesvæksten forventedes at nå 2,5 pct. i 2005. Det bemærkes dog i programmet, at udviklingstendensen i arbejdsløsheden, der er steget fra 2,4 pct. i midten af 2002 til 3,9 pct. i september 2003, er bekymrende, selvom niveauet fortsat er meget lavt i forhold til andre lande.

Ifølge programmet ventes inflationen målt på stigningerne i forbrugerpriser at aftage jævnt fra 2,3 pct. i 2002 til 1,3 pct. i 2006.

Kommissionen vurderer, at Luxembourgs stabilitetsprogram opfylderadfærdskodeksen for stabilitets- og konvergensprogrammerne og overordnet er i overensstemmelse med de overordnede økonomisk-politiske retningslinier for 2003.