Grundnotat om persistente organiske miljøgifte
UDENRIGSMINISTERIET
Medlemmerne af Folketingets Europaudvalg og deres stedfortrædere
Asiatisk Plads 2 DK-1448 København K Tel. +45 33 92 00 00 Fax +45 32 54 05 33 E-mail: um@um.dk Telex 31292 ETR DK Telegr. adr. Etgangeres Girokonto 300-1806
Bilag journalnummer Kontor
1 400.C.2-0 EUK 6. november 2003
Til underretning for Folketingets Europaudvalg vedlægges Miljøministeriets reviderede grundnotat vedrørende forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om persistente organiske miljøgifte og om ændring af direktiv 79/117/EØF og direktiv 96/59/EF, KOM(2003) 333 endelig.
MILJØstyrelsen 5. november 2003
Kontoret for Biocid- og kemikalievurdering 7011/17-0019 asc/mab/13/asa/Dep
MIM 534
Revideret GRUNDNOTAT vedr.
Forslag til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS FORORDNING om persistente organiske miljøgifte og om ændring af direktiv 791117/EØF og direktiv 96/59/EF.
KOM (2003) 333 endelig,
2003/0119 (CNS)
Kommissionen har den 12. juni vedtaget forslag til Europa-Parlamenets og Rådets forordning om implementering af såvel Stockholm-konventionen som af ECE protokollen fra 1998 om persistente organiske miljØgifte. Forordningen omfatter fremstilling, markedsføring, anvendelse, udslip og bortskaffelse af stoffer som er omfattet af forbud eller begrænsning ifølge konventionen eller protokollen. Medlemsstaterne skal inden to år udarbejde en plan for opfyldelse af forpligtelserne i konventionen, og de skal hvert tredje år sende oplysninger til Kommissionen om anvendelse af forordningen og årligt rapportere om samlet produktion og markedsføring af POP-stoffer.
Forslaget forventes ikke at have hverken lovgivningsmæssige eller miljØmæssige konsekvenser for Danmark, som allerede opfylder protokol og konvention. De Økonomiske og administrative konsekvenser vil begrænse sig til enkelte yderligere forpligtelser til Miljøstyrelsen i form af rapportering, overvågning og udarbejdelse af handlingsplan.
l Forslaget har været udsendt i en bred høring.
1. Status
Kommissionen sendte den 12. juni 2003 ovennævnte forslag til EuropaParlamentet og Rådet.
Forslaget har hjemmel i Traktatens artikel 95, stk. 1, og artikel 175, stk. 1, og
skal derfor vedtages med kvalificeret flertal efter proceduren om fælles beslutningstagen i artikel 251 i traktaten.
2
Europa-Parlamentets udtalelse foreligger ikke endnu.
Miljøgruppen har haft indledende drøftelser af forslaget den 29. juli 2003, den 22. september 2003 og den 30 oktober 2003.
Forslaget er foreløbigt angivet på dagsordenen for rådsmødet (miljø) i december 2003.
J. Grundnotat er oversendt til Folketinget den 28. juli 2003.
2. Formål og indhold
Det Europæiske Fællesskab og dets medlemsstater underskrev i juni 1998 en protokol til den regionale FN/ECE-konvention om grænseoverskridende luftforening over store afstande (i det følgende kaldet protokollen) angående persistente organiske miljøgifte (i det følgende kaldet POP-stoffer), og i maj 2001 den globale Stockholm-konvention om persistente organiske miljøgifte (i det følgende kaldet konventionen).
Kommissionen anfører, at forslagets formål er at etablere nogle fælles retlige rammer, inden for hvilke der kan træffes foranstaltninger til at standse fremstilling, markedsføring og anvendelse af POP-stoffer af hensyn til en sammenhængende og effektiv gennemførelse af de forpligtelser, Fællesskabet har i medfør af protokollen og konventionen. Samtidig med forslagets fremsættelse forelægger Kommissionen separate forslag til rådsafgørelser om Fællesskabets indgåelse af disse to internationale aftaler.
2.1. Protokollen
Det endelige mål med protokollen er at alle udledninger af POP-stoffer ophører. Protokollen forbyder fremstilling og anvendelse af nogle af stofferne (aldrin, chlordan, chlordecon, dieldrin, endrin, hexabromphenyl, mirex og toxaphen).Andre stoffer skal udgå på et senere tidspunkt (DDT, heptachlor, hexachlorbenzen og PCB). Endelig fastsætter protokollen snævre begrænsninger for brugen af DDT, HCH, herunder lindan og PCB. Den pålægger endvidere parterne at bringe deres emissioner af dioxiner, furaner, PAH og HCB ned under 1990niveauet (eller niveauet i et andet år mellem 1985 og 1995). Den indeholder specifikke grænseværdier for forbrænding af kommunalt affald, farligt affald og hospitalsaffald.
3
I oktober 2003 har 17 parter, herunder 8 medlemsstater - heriblandt Danmark - og 4 kandidatlande ratificeret protokollen. Protokollen er trådt i kraft, idet der kræves 16 ratifikationer.
2.2. Konventionen
Målet med konventionen er at beskytte menneskers sundhed og miljøet mod POP-stoffer. Konventionen fastsætter regler for i første omgang 12 POP-stoffer, der også er omfattet af protokollen. Der er mulighed for senere at tilføje nye POPstoffer på konventionens lister.
Udslip af utilsigtet fremstillede biprodukter - dioxiner, furaner, PCB og HCB - skal stadigt minimeres med det endelige mål helt at undgå udslip, hvor det er muligt. I nationale handlingsplaner skal parterne fremme og foreskrive brug af bedst tilgængelige teknologi for nye kilder i de vigtigste kildekategorier.
Affald, der består af eller er forurenet med POP-stoffer skal bortskaffes på en sådan måde, at POP-indholdet destrueres eller omdannes irreversibelt, så det ikke udviser POP-egenskaber. Hvis dette ikke udgør den miljømæssigt foretrukne mulighed, eller POP-indholdet er lavt, bortskaffes affaldet på anden miljømæssigt forsvarlig måde. Bortskaffelsesoperationer, der kan føre til nyttiggørelse eller genanvendelse af POP, er udtrykkeligt forbudt.
Parterne er forpligtet til at udarbejde en national gennemførelsesplan.
40 lande har ratificeret konventionen, der træder i kraft efter den 50. ratifikation. Indtil nu har 6 medlemsstater og 2 kandidatlande ratificeret konventionen. Danmark har endnu ikke ratificeret konventionen. Danmark har taget skridt at ratificere konventionen ved at fremsende udkast til 3 bekendtgørelser til Kommissionen i henhold til informationsprocedure direktivet. Bekendtgørelserne indeholder de regler, der er nødvendige for ratificeringen. Kommissionen har den 4. september 2003 meddelt, at man ikke vil kræve en "stand still" periode. Danmark kan derfor nu sætte bekendtgørelserne i kraft og ratificere konventionen.
2.3. Forslag til forordning
Den foreslåede forordning gennemfører de vigtigste bestemmelser i konventionen og protokollen ved at forbyde fremstilling, anvendelse og markedsføring af stofferne på forordningens bilag.
Forordningens bestemmelser er dog strengere, idet den ikke gør brug af den mulighed, som de internationale aftaler giver for at fortsætte med fremstilling, markedsføring og anvendelse af nogle af stofferne på listen til begrænset anvendelse, bortset fra HCH, herunder lindan.
4
Anvendelsesområder
Forordningen finder anvendelse på fremstilling, markedsføring, anvendelse, udslip og bortskaffelse af stoffer, som er omfattet af forbud eller begrænsning ifølge protokollen eller konventionen.
Fremstilling, markedsføring og anvendelse
Det er forbudt at fremstille, markedsføre og anvende følgende stoffer: aldrin, chlordan, dieldrin, endrin, heptachlor, hexachlorbenzen, mirex, toxaphen, PCB, DDT, chlordecon og hexabrombiphenyl såvel i form af rene stoffer, som i kemiske produkter og "artikler", det vil sige færdigvarer, der indeholder kemikalier omfattet af forordningen.
Det samme gælder for stoffet HCH, incl. lindan, der dog må anvendes til brug som mellemprodukt ved fremstilling af kemiske produkter eller som insektbekæmpelsesmiddel. Endvidere må stoffet indtil 1. september 2006 anvendes til professionel og industriel behandling af tømmer og træstammer samt til indendørs brug i industrien og i hjemmet.
Alle de ovenstående stoffer er optaget på bilag til forordningen. Bilagene kan senere udvides med flere stoffer.
Forbudet gælder dog ikke for stofferne, når de anvendes til forskning i laboratorieskala eller som referencestandard, eller hvis de forekommer som utilsigtede sporforureninger i stoffer, kemiske produkter eller forbrugerprodukter.
Såfremt stofferne findes som bestanddele i artikler, der er fremstillet før eller er i brug på tidspunktet for forordningens ikrafttræden, kan artiklen dog fortsat markedsføres og anvendes. Når en medlemsstat bliver bekendt med et sådant produkt, skal den dog straks underrette Kommissionen, der omgående underretter Stockholm-konventionens sekretariat herom.
Eksisterende lagre
Eksisterende lagre af POP-stoffer, bortset fra HCH, skal bortskaffes i overensstemmelse med reglerne om affaldshåndtering, jf. nedenfor.
Der skal gives meddelelse til den kompetente myndighed i det land, hvor lagre af mere end 100 kg HCH befinder sig senest 12 måneder efter forordningens ikrafttræden og derefter årligt. Lageret skal håndteres på miljømæssig forsvarlig måde, og tilsynspligten påhviler medlemsstaterne.
5
Mindskelse af udslip
Medlemsstaterne skal inden to år efter forordningens ikrafttræden udarbejde fortegnelser over udslip af dioxiner og furaner, Hexachlorbenzen(HCB), PCB og PAH'er og holde disse fortegnelser ajour. Medlemsstaterne skal inden samme frist udarbejde en national handlingsplan, der skal identificere, beskrive og mindske de samlede udslip af disse stoffer fra menneskeskabte kilder. Den nationale handlingsplan skal være en del af den handlingsplan, som medlemsstaten som part i konventionen er forpligtet til at udarbejde. Der er ikke krav om konkrete procentnedsættelser af udslippene, men tale om anvendelse af bedst tilgængelige teknologi, substitution m.v.
Affaldshåndtering
Affald, der består af POP-stoffer eller er forurenet hermed - bortset fra PAH'er - skal bortskaffes således, at restaffaldet eller udslip herfra ikke udviser POPegenskaber. Sådant affald kan imidlertid bortskaffes på anden måde i overensstemmelse med affaldsdirektivet (75/442/EØF), hvis indholdet af listestoffer i affaldet er lavere end koncentrationsgrænserne i bilag IV til forordningen. Koncentrationsgrænserne er under udarbejdelse og bliver indsat senere ved komitéprocedure.
Genbrug og nyttiggørelse af POP-affald er forbudt, medmindre det godtgøres, at POP-stofferne destrueres under nyttiggørelsen eller udskilles og efterfølgende bortskaffes på miljømæssig forsvarlig vis. Ifølge gældende EU-regler er enhver form for nyttiggørelse af PCB-holdigt affald totalt forbudt. Dette forbud opretholdes i forslaget til forordningen. De gældende EU-regler tillader bortskaffelse af PBC ved permanent underjordisk deponering i saltminer. Denne regel foreslås ophævet.
Gennemførelsesplaner
Medlemsstaterne skal inden 2 år udarbejde en plan for opfyldelse af deres pligter i forhold til konventionen. Som part i konventionen skal også Kommissionen udarbejde en plan for opfyldelse af Fællesskabets forpligtelser i henhold til konventionen.
Overvågning
Kommissionen og medlemsstaterne pålægges at arbejde tæt sammen om at etablere programmer og ordninger til miljøovervågning af tre af stofferne på listen, nemlig dioxiner, furaner og PCB.
Rapportering
6
Medlemstaterne skal hver tredje år give Kommissionen oplysning om anvendelse af forordningen og hvert år sende Kommissionen data om den faktiske eller skønnede samlede produktion og markedsføring af POP-stofferne.
Hvert tredje år skal medlemstaterne sende Kommissionen sammenfattende rapporter om lagre, udslipsfortegnelser og tilstedeværelsen i miljøet af dioxiner og PCB.
Om de stoffer, der er opregnet i konventionen, udarbejder Kommissionen med mellemrum, en rapport på grundlag af de oplysninger, medlemsstaterne har indsendt til Kommissionen og sender den til konventionens sekretariat.
Udveksling af oplysninger og teknisk bistand
Kommissionen og medlemsstaterne skal fremme og sørge for oplysningsudveksling inden for EU og med tredjeland vedrørende formindskelse eller afvikling af POP-stofferne. Kommissionen og medlemsstaterne skal samarbejde om at yde hensigtsmæssig teknisk bistand til udviklingslande og lande med overgangsøkonomi under hensyntagen til deres særlige behov. Disse bestemmelser bygger på konventionens bestemmelser.
Sanktioner
Medlemsstaterne skal fastsætte effektive, proportionale og afskrækkende regler, der skal anvendes i tilfælde af overtrædelse af forordningen.
Bilag og ændring af bilag
Bilag I. I dette bilag er i del A opført de stoffer, der er forbudt efter både konventionen og protokollen og i del B de stoffer, der kun er forbudt i protokollen.
Bilag II. Indeholder HCH, incl. lindan og de anvendelsesbegrænsninger, der gælder for dette stof.
Bilag III. Indeholder de stoffer, der er omfattet af bestemmelserne om begrænsning af udslip.
Bilag IV. Indeholder de stoffer, der er omfattet af bestemmelserne om affaldshåndtering.
Når det er vedtaget inden for rammerne af en af de internationale aftaler, tilføjes nye stoffer til et eller flere af bilagene. Desuden kan bilagene ændres efter komité-procedure. Der foreslås ikke nedsat en ny komité, men den tekniske tilpasningskomité, der er nedsat i henhold til direktiv 67/548/EØF (direktivet om klassificering, mærkning m.v. af farlige kemiske stoffer) bistår Kommissionen. Komitéens afgørelser træffes med kvalificeret flertal efter reglerne i artikel 5 i Rådets
7
afgørelse af 28. juni 1999 om fastsættelse af de nærmere vilkår for udøvelsen af de gennemførelsesbeføjelser, der tillægges Kommissionen.
Konsekvensændringer i andre direktiver
Der ophæves et par gældende forskrifter. Forbudet mod anvendelse i pesticider af 8 POP-stoffer i direktiv 79/117/EØF foreslås ophævet, idet forbudet nu bliver overflødigt. Det foreslås desuden at ophæve bestemmelsen i direktiv 96/59EF om, at det er tilladt at bortskaffe PCBG/PCT-affald i mineskakter o.lign.. De øvrige bestemmelser om PCB/PCT i direktivet gælder fortsat.
3.Nærheds- og proportionalitetsprincippet
Kommissionen har i udkastet til forordningen anført, at målene for forordningen, nemlig at beskytte miljøet og menneskers sundhed mod POP-stoffer, ikke i tilstrækkelig grad kan opfyldes af medlemsstaterne selv, da forureningen er grænseoverskridende. Fællesskabet kan derfor træffe foranstaltninger i overensstemmelse med nærhedsprincippet og i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet går forslaget til forordningen ikke ud over, hvad der er påkrævet. Regeringen er enig i at forslaget er i fuld overensstemmelse med nærheds- og proportionalitetsprincippet.
4. Konsekvenser for Danmark
Lovgivningsmæssige konsekvenser
Forordningen vil umiddelbart være gældende i Danmark. Som følge af forordningens forslag om konsekvensophævelse af nogle bestemmelser i et plantebeskyttelsesdirektiv og PCB/PCT-direktivet vil der skulle ske en tilsvarende ophævelse af bestemmelserne i de danske bekendtgørelser samt enkelte konsekvensændringer i den danske affaldsbekendtgørelse. Desuden skal der udstedes en bekendtgørelse om tilsyn med forordningens overholdelse.
Økonomiske og administrative konsekvenser
Produktion og markedsføring af POP-stofferne har ikke fundet sted i Danmark i årevis. Der findes derfor heller ingen lagre af disse stoffer.
Hvad angår udslipsforebyggelse er der med forordningen ikke rettet yderligere bestemmelser mod virksomheder. De virksomheder, der udleder de største mængder af de 4 POP-stoffer, har allerede forpligtelser i henseende til forebyggelse, kontrol og overvågning i henhold til gældende EU-lovgivning. Udledningerne fra affaldsforbrændingsanlæg - den formentlig betydeligste kilde for dioxiner og furaner i Danmark - er reguleret i en bekendtgørelse om affaldsforbræn-
8
dingsanlæg, der fastsætter emissionsgrænseværdier. Efter vedtagelsen af dioxinhandlingsplanen er emissionerne på et minimum. Der er også udarbejdet en massestrømsanalyse for dioxiner og furaner. For at kunne overholde den løbende rapporteringsforpligtelse om emissionerne, skal oplysningerne herom opdateres.
For HCB'er antages affaldsforbrændingsanlæg at være den væsentligste forureningskilde. Emissionerne er ikke kvantificerede, men antages at være ubetydelige. Vejledningen for industriel luftforurening og en bekendtgørelse om indholdet af PAH'er i dieselolie regulerer PAH'erne. Siden 1995 har det været forbudt at bruge PCB'er i kondensatorer og transformere, som vejer mere end 1 kg. Udledninger af PCB fra andre kilder, f.eks. lim eller fugemasse kan teoretisk finde sted, men de totale emissioner af PCB antages at være ubetydelige.
Det vurderes således, at en dansk opfyldelse af forordningen for så vidt angår udslip ikke vil kræve yderligere tiltag. Miljøstyrelsen vil som myndighed blive pålagt enkelte yderligere forpligtelser i form af rapportering, overvågning og udarbejdelse af handlingsplan.
5. HØring
Forslaget er den ,,4. juli 2003 sendt i ekstern høring.
Danmarks Apotekerforening, Forsvarsministeriet, Genvindingsindustrien, HTSHandel, Transport og Serviceerhvervene, Kommunernes Landsforening, Dansk Handel & Service samt Sundhedsstyrelsen har ingen bemærkninger til forslaget.
Københavns kommune anbefaler, at grænseværdierne for POP-stoffer i affald hurtigst muligt fastsættes under henvisning til forsigtighedsprincippet
Advokatrådet finder det noget betænkeligt, at allerede producerede varer/lagre indeholdende POP-stoffer fra en given dato ikke længere må anvendes, uden at der fastsættes kompensation herfor.
Forbrugerrådet finder, at det bør tydeliggøres, at det produktansvar, der er udmøntet i General Product Safety Directive for produkter også gælder for de af forordningen omhandlede artikler og at det som minimum tydeliggøres under definitionen af en artikel i forordningsforslaget. Forbrugerrådet finder, at det ikke bør være tilladt at markedsføre artikler, der indeholder POP-stoffer, ligesom HCH, incl. Lindan, helt bør forbydes.
9
Det Økologiske Råd finder, at formålet med forordningen må være at minimere/eliminere anvendelsen af POP-stoffer, hvorfor forordningen bør indeholde et fuldstændigt forbud mod anvendelse af HCH, incl. Lindan så hurtigt som muligt. Rådet finder endvidere ikke, at det bør være tilladt at markedsføre artikler med indhold af POP-stoffer, hvis artiklerne er fremstillet før forordningens ikrafttræden.
Forslaget har endvidere været forelagt Miljøspecialudvalget.
SID tilslutter sig indstillingen og gør opmærksom på, at man ikke finder det skal være muligt at markedsføre artikler, der indeholder POP-stoffer, og at man finder at HCH incl. Lindan helt bør forbydes.