Juridiske og praktiske konsekvenser ifm. Konventets udkast til forfatningstraktat
37, kun
i protokollerne til Amsterdam-traktaten hhv. om
Schengen-reglernes integration og
om Danmarks særlige stilling. Som nævnt i
indledningen overlader Konventet det
til regeringskonferencen
at tage stilling til de gældende
protokoller – herunder
Schengen-protokollen.
Med ændringen af Søjle III-samarbejdets karakter som nærmere beskrevet ovenfor
vil al videreudvikling af Schengen-reglerne fremover foregå inden for
overstatslige
rammer. Det får alt andet lige den juridiske virkning, at
Schengen-protokollens arti-
kel 3, om at Danmark kun er bundet på
mellemfolkeligt grundlag og 'opt-in' me-
kanismen i art. 5 i protokollen om
Danmarks stilling, fremover logisk set vil skulle
udstrækkes til at
gælde for de retsakter inden for retligt samarbejde i kriminalsager
og politisamarbejde, der udgør en udbygning af Schengen-reglerne. Danmarks
stil-
ling i forhold til videreudviklingen af
Schengen-reglerne vil derpå i vidt omfang
svare til Norge og Islands stilling, uden dog at være identisk
hermed.
Som det fremgår af redegørelsen ovenfor, er det kun en
beskeden del af de samlede
retsakter inden for RIA-samarbejdet, som anses
for en videreudvikling af Schengen-
samarbejdet. Denne andel
må forventes at forblive beskeden og
formentlig også
mindre i takt med udbygningen af
RIA-samarbejdet. Rådet vil formentlig oprethol-
de en restriktiv fortolkning
af begrebet videreudvikling af Schengen, og betydelige
områder af
RIA-samarbejdet har ingen sammenhæng med Schengen.
Det gælder
35
Da SIS vedrører
Schengen-samarbejdet som sådan, er der samtidig med forordningen
i henhold
til TEF afsnit IV vedtaget en parallel og indholdsmæssigt næsten identisk
rådsafgørelse inden for Søjle III i henhold til TEU art. 30 og 31.
36
Se Rådets afgørelser af hhv. 29. maj 2000 om UK og af 28. februar 2002 om
Irland. På
baggrund af disse afgørelser deltager UK og Irland i dag i
hovedparten af Schengen-
reglerne om politisamarbejde og retligt samarbejde
i kriminalsager, herunder de fleste
bestemmelser vedrørende SIS.
Afgørelserne præciserer, at UK og Irland påtager sig
medlemsstaters
forpligtelser i henhold til de relevante Schengen-bestemmelser, og at
deres
tilsagn om deltagelse også gælder videreudviklinge n af de relevante
Schengen-
regler. Afgørelserne for de to lande omfatter stort set de samme
dele af Schengen-
reglerne.
37
Bortset fra TEU art. 43, litra i,
som fastslår, at forstærket samarbejde ikke må berøre bestemmel-
serne
i Schengen-protokollen. Henvisningen til Schengen
i reglerne om forstærket samarbejde er
udeladt i Konventstraktaten.
23
f.eks. emner som civilret,
Europol, Eurojust, generel strafferet og
straffeproces,
herunder specifikke foranstaltninger mod særlige
former for kriminalitet som f.eks.
terrorisme. Den særlige Schengen
'opt-in' mekanisme i protokollen om Danmarks
stilling betyder således ikke,
at Danmark automatisk vil kunne knytte sig til retsakter
omfattet af
forbeholdet i noget videre omfang.
V. Forsvarsforbeholdet
1.
Forbeholdet
Det danske forbehold er indeholdt i Edinburgh-afgørelsen af
december 1992 sup-
pleret med protokollen om Danmarks
stilling, som er knyttet til Amsterdam-
traktaten.38 Kernen i forbeholdet er, at Danmark ikke deltager i
foranstaltninger, der
har indvirkning på forsvarsområdet.
Forbeholdet sigter først og fremmest til konkrete operationer med indvirkning
på
forsvarsområdet. EU gennemfører for indeværende to militære
ESFP-operationer i
henholdsvis Makedonien og i Den
Demokratiske Republik Congo (DRC). Dan-
mark
var som bekendt på grund af forbeholdet nødsaget til at trække danske solda-
ter hjem fra Makedonien ved EU's overtagelse af operationen fra NATO,
ligesom
man var afskåret fra at deltage i operationen i DRC. Danmark vil
endvidere være
nødsaget til at trække danske
soldater hjem fra Bosnien, såfremt EU
overtager
SFOR-operationen i 2004.
Forbeholdet finder også
anvendelse i relation til selve opbygningen af ESFP i det
omfang denne e
har indvirkning på forsvarsområdet. Forbeholdet indebærer i den-
ne
henseende først og fremmest, at Danmark
ikke har tilmeldt styrker til EU's
'headline goal'.
Forbeholdet indebærer ikke nogen fravigelse af princippet
om, at alle medlemsstater
deltager i alle institutionerne og for Rådets
vedkommende endvidere i alle fora un-
der Rådet.
2.
Konventstraktaten
ESFP er specifikt omhandlet i art. I-15, I-40 og
III-210-214, som i sine grundtræk
svarer til de nugældende
traktatbestemmelser. ESFP er således fortsat at anse for en
integrerende
del af FUSP'en, jf. art. I-40, stk. 1. Følgende kan særligt fremhæves:.
39.
Det fastslås, at indtil Det Europæiske Råd måtte træffe
afgørelse om et fælles
forsvar efter art I-40, stk.. 2,
etableres der et gensidigt forsvarssamarbejde in-
den for rammerne af
Unionen, jf. art. I-40, stk. 7. Såfremt en af de stater, der
deltager i et
sådant samarbejde udsættes for en væbnet aggression på sit om-
råde, yder de
øvrige stater al den militære og anden hjælp og bistand, som lig-
38
Regeringen fremlagde i oktober 2001 en redegørelse i Rådet om
fortolkningen af det
danske forsvarsforbehold. Redegørelsen er fremsendt
til Folketingets Europaudvalg,
Det Udenrigspolitiske Nævn og
Forsvarsud valget med skrivelse af 1. oktober 2001
(FEU alm. del
– bilag 1752).. Der henvises endvidere til Udenrigsministeriets notat af
19.juli 1999 om forsvarsforbeholdet, som blev sendt til Folketingets
Europaudvalg, Det
Udenrigspolitiske Nævn og Forsvarsudvalget med
skrivelse af 20. juli 1999 (FEU alm.
del – bilag 1232)..
24
ger inden for deres formåen. Af art. III-214 fremgår,
at samarbejdet er åbent
for alle Unionens medlemsstater,
og at medlemsstater, som ikke fra
starten
deltager i samarbejdet, senere vil kunne indgå i samarbejdet.
40.
Endvidere fremgår det af art. I-40 par. 3, at medlemslandene
stiller civil og
militær kapacitet til rådighed for Unionen og ligeledes
forpligter sig til gradvist
at forbedre deres militære
kapacitet. Det understreges dermed, at
Unionens
operationelle kapacitet baserer sig på medlemsstaternes
militære kapaciteter.
41.
Den nugældende
traktatbestemmelse i TEU art. 17, stk.
1, 3. pkt. om for-
svarsmateriel-samarbejde
i det omfang, medlemslandene måtte finde det hen-
sigtsmæssigt, er
udbygget ved oprettelsen af et Agentur for Forsvarsmateriel,
Forskning og
Militære Kapaciteter (art. I-40, stk. 3, og III-212). Det fremgår
af
sidstnævnte bestemmelse, at Agenturet er åbent for alle medlemsstater, der
ønsker at deltage heri.
42.
Der indføres desuden
nye bestemmelser om samarbejde mellem et
mindre
antal af medlemslandene, dels til gennemførelse af opgaver
vedtaget af Unio-
nen, dels som et særligt struktureret samarbejde med sigte
på en videregående
forsvarsintegration, jf. art. I-40, stk. 6, og art.
III-218.
3. Forbeholdets fremtidige virkninger
De ændrede
bestemmelser rejser som udgangspunkt ikke nye juridiske problemer i
forhold til forsvarsforbeholdet. Danmark er
fortsat efter forsvarsforbeholdet for-
pligtet til
at stå uden for den del af samarbejdet, som har indvirkning på forsvars-
området. Det gælder selvsagt også de forskellige former for forstærket
samarbejde
om henholdsvis gensidig forsvarsforpligtelse
og videregående forsvarsintegration.
Forsvarsforbeholdet
kan rejse vanskelige afgrænsningsspørgsmål i forhold til visse
aspekter af
antiterrorisme-samarbejdet, se afsnit VI om solidaritetsklausulen.
Det
Europæiske Agentur for Forsvarsmateriel, Forskning og Militære Kapaciteter
vil som udgangspunkt falde ind under forbeholdet. Det må dog til sin tid
vurderes
nøjere, hvorvidt agenturets opgaver
vedrørende forskning og med henblik på
at
styrke forsvarssektorens industrielle og teknologiske grundlag og
med henblik på at
øge effektiviteten af de militære udgifter helt
eller delvist må antages at falde uden
for forsvarsforbeholdet.
Skulle det blive lagt til grund, at
Agenturet som helhed
falder ind under
forbeholdet, vil spørgsmålet om en eventuel
dansk deltagelse i
Agenturets organer med respekt af
forsvarsforbeholdet skulle vurderes..
Det Europæiske
Råds status ændres, således at det
fremover formelt bliver en af
Unionens
institutioner. Såfremt dette vil medføre, at
DERs vedtagelser i højere
grad vil ske i form af
retsakter end i dag, hvor vedtagelserne normalt har karakter af
formandskabskonklusioner, kan dette indebære, at vedtagelser i DER, der hidtil
har
været anset for at falde uden for
forsvarsforbeholdet på grund af vedtagelsernes
uformelle karakter, fremover må anses for
at udgøre retsakter, der er omfattet af
forbeholdet. (Samme problemstilling kan tænkes
at opstå i forhold til RIA-
forbeholdet,
men er utvivlsomt mere aktuelt i forhold til forsvarsforbeholdet).
Ligesom
for RIA- og ØMU-forbeholdet gælder, at den løbende vækst i samarbejdet
vil
have som praktisk konsekvens, at forsvarsforbeholdet bliver stadig mere mærk-
bart.