EU-burg af NATO-aktiver, dansk personel
Medlemmerne af Folketingets Europaudvalg
og deres stedfortrædere
Bilag
Journalnummer
Kontor
1
400.C.2-0
EU-sekr.
14. april 2003
Som opfølgning på Europaudvalgets møde den 11. april 2003 vedlægges
Udenrigsministeriets notat vedrørende EU-brug af NATO-aktiver. Dansk
personel.
2
NOTAT
UDENRIGSMINISTERIET
FORSVARSMINISTERIET
Til:
Udenrigspolitisk Nævn og
Europaudvalget
J.nr.:
N.SP: 500.A.13 samt
Forsvarsministeriet: 7.kt.99-0262-3
Dato:
14. april 2003
Emne:
EU-brug af NATO-aktiver. Dansk personel.
1. Samarbejdet mellem EU og NATO om krisestyring
Rammerne for et tæt samarbejde mellem EU og NATO om krisestyring (Berlin+)
faldt på plads i forbindelse med DER/København. Den detaljerede implementering
blev afsluttet i marts 2003. Det åbnede for, at EU kunne overtage NATO's operati-
on Allied Harmony i Makedonien den 31. marts 2003. Berlin+ sikrer bl.a. garanteret
adgang for EU til NATO's planlægningskapacitet samt formodet adgang for EU til
forlods identificerede NATO-aktiver og -kapaciteter1. Berlin+-principperne blev
vedtaget på NATO-topmødet i Washington i 1999. Allerede her forpligtede
NATO-landene – herunder Danmark – sig principielt til at stille NATOs aktiver til
rådighed for EU-ledede operationer.
2. Proceduren i NATO for udlån af aktiver
Proceduren for udlån af aktiver i forbindelse med en konkret EU-operation er, at
EU – på basis af forudgående kontakter mellem de to organisationer – anmoder
NATO om at få adgang til at anvende specificerede NATO-aktiver til en EU-ledet
operation. NATO's Råd – og om nødvendigt medlemslandene – vil i den konkrete
situation endeligt skulle godkende udlån af aktiverne til EU.
Der er i NATO vedtaget en bruttooversigt over NATO-aktiver, som EU vil få
'formodet' adgang til. Oversigten omfatter bl.a. NATO's hovedkvarterer, luftope-
rationscentre og AWACS-overvågningsfly. På oversigten figurerer også NATO-
hovedkvarteret i Karup og NATO-luftoperationscenteret i Finderup.
3. EU-forsvarsforbeholdet
Ifølge forsvarsforbeholdet 'deltager Danmark ikke i udarbejdelsen og gennemførel-
sen af Unionens afgørelser og aktioner, som har indvirkning på forsvarsområdet,
men Danmark vil ikke hindre, at der udvikles et snævrere samarbejde mellem med-
lemsstaterne på dette område.'
1
I det følgende omtales for overskuelighedens skyld alene 'NATO-aktiver'. Dansk
personel i NATO-stabe m.v., der udlånes/stilles til rådighed for EU-ledede krisesty-
ringsoperationer som en del af et NATO-aktiv eller -kapacitet, er dog omfattet af dette
notat.
3
Forsvarsforbeholdet sigter på EU (og tidligere WEU), men ikke på NATO. Det har
ikke været hensigten med forsvarsforbeholdet, at det skulle have konsekvenser for
Danmarks fulde og hele medlemskab af NATO.
Ud over dette udgangspunkt lægger Udenrigsministeriets Juridiske Tjeneste ved
fortolkning af forbeholdet vægt på Petersberg-erklæringens udtryk om, at forsvars-
samarbejdet i EU angår 'military units from armed forces of Member States for
military tasks'. Det følger heraf, at det centrale spørgsmål er, om de relevante
NATO-aktiver kan betegnes som en dansk militær enhed. I så tilfælde kan opstå en
situation, hvor man må overveje, om forbeholdet skal have indvirkning i NATO.
4. NATO-aktiver i relation til det danske forsvarsforbehold
De aktiver, som NATO som organisation råder over og kan stille til rådighed for
EU, er karakteriseret ved dualisme. Det centrale kendetegn for disse enheder (i
modsætning til de nationale militære styrker, der kan tildeles NATO i krig, til krise-
styring eller til øvelser) er netop, at NATO-aktiverne er internationale og ikke un-
derlagt nogen national myndighed. Det militære personel har ganske vist national
rang og uniform. Strafferetlig jurisdiktion forbliver ligeledes national. Løn afholdes
som udgangspunkt nationalt, mens driftsudgifter betales af NATO. Men herudover
er personellet først og fremmest at betragte som NATO-personel, særligt da kom-
mandoen over enheden ligger hos NATO og ikke i den nationale militære struktur.
Det må anses for en naturlig konsekvens af NATO-aktivernes internationale karak-
ter, at Danmark ikke i NATO kan modsætte sig, at aktivet stilles til rådighed alene
med den begrundelse, at det anses for at være dansk. Det må også i relation til
dansk ret være en naturlig konsekvens, at enhederne ikke anses for at være en dansk
styrke. Deltagelse af NATO-aktiver i en EU-ledet operation vil derfor ikke som
udgangspunkt stride mod forbeholdet, blot fordi der måtte være knyttet danske
militære personer til den pågældende enhed.
At det forholder sig således, følger også af den måde, hvorpå spørgsmålet er be-
handlet i EU og NATO. Alle europæiske EU- og NATO-lande (bortset fra Dan-
mark) har tilmeldt nationale bidrag til EU, men ingen medlemslande har herunder
tilmeldt NATO-aktiver. Sådanne aktiver skal netop stilles til rådighed/udlånes af
NATO som sådan.
Danmark vil som fuldt medlem af NATO selvsagt skulle bidrage finansielt til
NATO's aktiver – også i perioder, hvor sådanne aktiver måtte være udlånt til/stillet
til rådighed for EU.
Man kan rejse det spørgsmål, om forsvarsforbeholdet måtte anses for at forpligte
Danmark til at kræve evt. danske militærpersoner fjernet fra et NATO-aktiv, hvis
det stilles til rådighed for en EU-ledet operation. Det følger af det ovennævnte, at
det spørgsmål som udgangspunkt synes at måtte besvares benægtende. Så længe der
ikke er tale om, at det pågældende aktiv kan betegnes som en dansk styrke, synes
det ikke påkrævet for at overholde forsvarsforbeholdet at fravige de ovennævnte to
udgangspunkter: at forsvarsforbeholdet ikke gælder i NATO, og at det i EU kun
gælder for danske militære styrker. Der tages ikke stilling til, om det overhovedet vil
være muligt – retlig set i forhold til indgåede kontrakter og andre forpligtelser, og
4
praktisk set – evt. med kort varsel at fjerne enkeltpersoner fra deres funktioner i
NATO-aktiver.
De stationære aktiver beliggende i Danmark, nemlig NATO-hovedkvarteret i Ka-
rup og NATO-luftoperationscenteret i Finderup, er på samme måde som de øvrige
NATO-aktiver, hvori der indgår dansk personel, underlagt NATO-kommando.
Den daværende regering traf den 31. oktober 1996 beslutning om, at det ikke var i
strid med forsvarsforbeholdet at stille NATO-hovedkvarteret i Karup til rådighed
for WEU-operationer. I forhold til fortolkningen af forbeholdet synes der ikke ud
fra retlige overvejelser at være forskel på, om en aktion er ledet direkte af EU eller
af WEU på EU's vegne. Uanset at fortolkningen af forbeholdet har ændret sig si-
den 1996, bør det fortsat være udgangspunktet, at forbeholdet ikke skal have kon-
sekvenser for Danmarks medlemskab af NATO.
Som ovenfor argumenteret vil dansk personel i NATO-aktiver ikke stå under dansk
kommando. Selv om der indgår dansk personel i NATO-aktiverne, og disse aktiver
indgår i operationer med militær magtanvendelse, synes der ikke at være tale om, at
Danmark anvender militære magtmidler mod en fremmed stat. Anvendelse af
NATO-aktiver og dansk personels stilling i disse vil som udgangspunkt heller ikke
kræve forudgående samtykke fra Folketinget, jf. grundlovens §19. Skulle en sådan
konkret anvendelse imidlertid kræve Folketingets samtykke i medfør af grundlovens
§ 19, 2, idet det måtte være vurderingen, at der i den pågældende situation er tale
om anvendelse af danske militære magtmidler mod en fremmed stat, må konse-
kvensen i relation til forsvarsforbeholdet nødvendigvis være, at en sådan anvendelse
ikke vil kunne indgå i en EU-ledet operation.
5. Konsekvenser hvis Danmark lader forsvarsforbeholdet få indvirk-
ning i NATO
Såfremt Danmark lader forsvarsforbeholdet få indvirkning i NATO – eller indike-
rer at dette vil kunne være tilfældet – kan en række mulige konsekvenser anføres.
En sådan situation kunne opstå, enten hvis Danmark specifikt gjorde opmærksom
på, at visse NATO-aktiver ikke ville kunne anvendes til EU-ledede operationer,
eller hvis Danmark forhindrede dansk personel i NATO-tjeneste i at forrette fuld
tjeneste, herunder også ved evt. udlån af NATO-aktivet til EU.
· Dansk personel i NATO-tjeneste risikerede ikke at ville blive opfattet som
bredt anvendelige. Brugen af NATO-aktiver i forbindelse med en EU-
operation betyder ikke nødvendigvis, at de ikke samtidig har opgaver for
NATO. Et eksempel kunne være en AWACS-besætning, der under en ope-
ration over Balkan, støtter såvel EU-operationen i Makedonien som
NATO-operationen i Kosovo. Det samme gør sig også gældende i forhold
til planlægning og støtte af operationer. Danmark kunne i yderste konse-
kvens risikere at måtte trække dansk personel væk fra alle de NATO-
aktiver, der ville kunne udlånes til EU.
· Tilsvarende ville det vanskeliggøre Danmarks muligheder for at få centrale
poster i den nye kommandostruktur.
5
· En situation, hvor Danmark på forhånd opstillede begrænsninger for an-
vendelsen, ville give et håndfast argument imod at placere NATO-aktiver i
Danmark fremover. Det omfatter bl.a. muligheden for at bevare og opgra-
dere NATO-installationen i Finderup.
· Generelt ville Danmarks stilling i NATO således blive påvirket. Danmark
ville formelt fortsat være fuldt medlem af NATO, men risikerede i praksis
at miste indflydelse og anseelse. Det må desuden antages at ville vække be-
tydelig undren hos de øvrige allierede, hvis Danmark skulle finde anledning
til at rejse tvivl om stillingen for en række NATO-aktiver, som man i
NATO formodede at kunne disponere over.
6. Konklusion
Dansk personel i NATO-aktiver vil kunne forblive i deres stillinger og forrette fuld
tjeneste også ved evt. udlån af NATO-aktiverne til EU-ledede krisestyringsoperati-
oner i overensstemmelse med de rammer, der er omtalt i nærværende notat.
Den 14. april 2003