Grundnotat vedr. en europæisk aftaleret - handlingsplan
Medlemmerne af Folketingets Europaudvalg
og deres stedfortrædere
Bilag
Journalnummer
Kontor
1
400.C.2-0
EU-sekr.
3. april
2003
Til underretning for Folketingets Europaudvalg vedlægges
Justitsministe-
riets grundnotat om Europa-Kommissionens meddelelse til
Europa-
Parlamentet og Rådet om en mere sammenhængende europæisk aftaleret
– en handlingsplan, KOM(2003) 68 endelig.
Dokumentet findes ikke i
elektronisk form
2
G R U N D N O T A T
om
Europa-Kommissionens
meddelelse til Europa-Parlamentet og Rådet om en
mere sammenhængende
europæisk aftaleret – en handlingsplan
(KOM(2003) 68 endelig)
1.
Baggrund
Europa-Parlamentet har i de senere år vedtaget flere beslutninger
om eventuel har-
monisering af aftaleretten mv. i EU-landene, og ved
beslutning af 16. marts 2000
om Europa-Kommissionens arbejdsprogram anmodede
Parlamentet om, at Kom-
missionen undersøgte, om en
mere vidtgående harmonisering på det
civilretlige
område er blevet nødvendig som følge af det indre markeds
funktion.
Det Europæiske Råd besluttede i 1999, at man for så vidt
angik den materielle civil-
ret ønskede en samlet undersøgelse af
behovet for indbyrdes tilnærmelse af med-
lemsstaternes
lovgivninger for at fjerne hindringer for, at
civile retssager forløber
tilfredsstillende.
På denne
baggrund fremlagde Kommissionen i juli 2001 en meddelelse om europæ-
isk
aftaleret (KOM(2001) 398 endelig). Formålet hermed var at skabe en bred debat
om europæisk aftaleret, herunder at få belyst, om – og i givet fald hvordan
– for-
skelle mellem de nationale aftaleretlige regler skaber vanskeligheder
for en tilfreds-
stillende udvikling af EU's indre marked.
Kommissionen
har nu med henblik på en videreførelse af høringsprocessen frem-
lagt
en handlingsplan om en mere sammenhængende
europæisk aftaleret, hvori
Kommissionen fremlægger sine
konklusioner efter høringen over meddelelsen fra
juli 2001. Handlingsplanen
indeholder endvidere en oversigt over de problemer, der
er blevet peget på i
forbindelse med høringen over meddelelsen, og som bilag til
handlingsplanen
er medtaget en sammenfatning af høringssvarene. Kommissionen
anmoder
om at modtage bemærkninger til
handlingsplanen senest den 16. maj
2003.
2. Handlingsplanens indhold
2.1. Identificerede
problemområder
Handlingsplanen indeholder en oversigt over de
problemområder, som efter
Kommissionens opfattelse er blevet identificeret i
forbindelse med høringen over
meddelelsen om europæisk aftaleret. Det drejer
sig om problemer med hensyn til en
ensartet anvendelse af
fællesskabs-lovgivningen på det aftaleretlige område og pro-
blemer med
hensyn til følgerne for det indre marked af medlemsstaternes forskelli-
ge
aftaleretlige regler.
3
2.1.1. Med hensyn til spørgsmålet
om ensartet anvendelse af fællesskabslovgivnin-
gen peger
Kommissionen bl.a. på manglende konsekvens i fællesskabsreglerne på
det aftaleretlige område, således at ens situationer uden relevant berettigelse
behandles forskelligt. Det gælder f.eks. de
forskellige procedurer og frister for
fortrydelsesret i direktiverne om dørsalg
(85/577/EØF), timeshare (94/47/EF),
fjernsalg
(97/7/EF) og fjernsalg af finansielle
tjenesteydelser (2002/65/EF). Der
peges også på tilfælde,
hvor flere retsakter omfatter den samme situation, men fører
til
modstridende resultater.
Kommissionen nævner som et andet problem
brugen i direktiver af juridiske ter-
mer, som imidlertid
ofte ikke er defineret eller også er defineret for
bredt. Dette
giver medlemsstaterne meget stor
handlefrihed ved gennemførelsen af direktivet,
hvilket vil kunne føre til inkonsekvens
ved anvendelsen af direktivet i forskellige
lande i ellers ens sager. Andre gange er de juridiske termer defineret i
nogle direkti-
ver, men ikke i andre, og spørgsmålet kan her være, om
definitionen i ét direktiv
kan anvendes ved fortolkning af de andre
direktiver.
Hvis et direktiv indfører begreber, som er fremmede for
medlemsstaternes nationa-
le lovgivning, kan der ske det, at en medlemsstat
ved siden af den lov, der gennem-
fører direktivet, opretholder den
eksisterende nationale lovgivning om samme em-
ne, hvilket efter
Kommissionens opfattelse kan føre til retsusikkerhed i den pågæl-
dende
medlemsstat. Kommissionen anfører endelig, at princippet om
minimums-
harmonisering er blevet kritiseret for ikke at føre til den
ensartethed af løsninger i
ens situationer, som det indre marked kræver.
2.1.2. Med hensyn til de følger for det indre marked, som direkte eller
indirekte er
afledt af forskelle mellem
medlemsstaternes nationale aftaleret, fremhæver
Kom-
missionen, at der generelt må skelnes mellem problemer som
følge af præceptive
regler (regler, der ikke kan fraviges ved aftale) og
problemer som følge af deklarato-
riske regler (regler,
der kan fraviges ved aftale). Forskellene
mellem de nationale
præceptive aftaleretlige regler udgør
et særligt problem for parternes muligheder for
at aftale, hvilken lov der
skal regulere deres indbyrdes retsforhold. Det understreges
dog samtidig, at
muligheden for at indgå aftaler om lovvalg ikke hjælper den aftale-
part,
der ikke har forhandlingsstyrke til at gennemtvinge sit valg af lov i
forhandlin-
gerne, og at rådgivning om den valgte (ukendte) lov kan være
meget bekostelig for
denne aftalepart. Endvidere vil det i forbrugerforhold
ofte være sådan, at det ikke er
forbrugerens nationale lov, der kommer til
at gælde for aftalen.
Kommissionen anfører, at der fra mange sider er rejst
kritik af forskellene mellem
de grundlæggende aftaleretlige
regler i medlemsstaterne, som nødvendiggør
om-
kostningskrævende juridisk rådgivning. Der
gælder f.eks. forskellige regler om
formkrav
for oprettelse af aftaler, herunder krav
om, at visse aftaler skal indgås
skriftligt eller for en notar. Der gælder
også forskellige regler om anvendelse af
standardvilkår, ligesom der er stor forskel på, i hvilket omfang de
nationale domsto-
le tilsidesætter aftalevilkår som
urimelige. Nævnes kan også, at der er
forskellige
regler om muligheden for i
en aftale at begrænse kontraktsparternes
ansvar samt
forskellige regler om forældelse.
Kommissionen
fremhæver endvidere de mange bidrag om problemer som følge af
forskellige
regler om overdragelse af ejendomsret og
om sikkerhedsstillelse, hvor
4
tidspunktet for
overdragelsen af ejendomsretten f.eks. kan være forskellig fra land
til
land. Forskelle i reglerne om salg med ejendomsforbehold fører ofte til, at
'sik-
kerheden' forsvinder, hvis salgsgenstanden bringes fra et land til et
andet, hvilket
tvinger sælgeren til at se på andre og dyrere former for
sikkerhed, f.eks. bankgaran-
tier. Tilsvarende problemer
opstår med hensyn til grænseoverskridende
kreditgiv-
ning mv., som i praksis vanskeliggøres af behovet for dyr
juridisk ekspertise vedrø-
rende gyldigheden af sikkerhed på tværs af
landegrænserne.
Kommissionen anfører, at der
er store vanskeligheder forbundet med at
tilbyde
finansielle tjenesteydelser på tværs af landegrænserne. Det
gælder især i forbindelse
med forsikringsaftaler, idet disse skal opfylde
forskellige lovkrav i medlemsstaterne.
Det har efter Kommissionens
opfattelse vist sig umuligt at udforme én enkelt for-
sikringspolice,
der kan markedsføres på samme vilkår
på forskellige europæiske
markeder.
Kommissionen
nævner endelig, at mange virksomheder har
klaget over, at store
forskelle i de nationale
regler om forbrugerbeskyttelse skaber hindringer for græn-
seoverskridende
handel mv. mellem virksomheder og forbrugere.
2.2. Kommissionens forslag til
foranstaltninger
Kommissionen foreslår en kombination af foranstaltninger,
der kræver henholdsvis
ikke kræver lovgivning, med henblik på at løse en
række af de ovenfor beskrevne
problemer. Kommissionen vil fremsætte de
nødvendige forslag om ændring af gæl-
dende EU-ret og vil
herudover iværksætte foranstaltninger, der går
ud på at øge
sammenhængen i EU-retten på det
aftaleretlige område, fremme udarbejdelsen af
standardaftalevilkår, der
gælder for hele EU, og fortsætte undersøgelsen af, om ge-
nerelle
foranstaltninger er nødvendige for at løse problemerne med de forskellige
aftaleretlige regler i EU-landene.
2.2.1. Kommissionen anfører, at én af
konklusionerne efter høringen over medde-
lelsen om europæisk aftaleret er,
at EU fortsat kan benytte sig af en sektorspecifik
fremgangsmåde, men at der
er behov for at forbedre sammenhængen i EU-retten
på det aftaleretlige
område.
Kommissionen vil derfor tage initiativ
til at udarbejde en fælles referenceramme
med fælles principper og terminologi inden for europæisk aftaleret.
Referenceram-
men vil kunne anvendes af Kommissionen i forbindelse med
revision af gældende
EU-ret og forslag til nye foranstaltninger og vil også
kunne anvendes af nationale
lovgivere inden for EU og eventuelt i relevante
lande uden for EU. Referenceram-
men vil endvidere indgå
i Kommissionens overvejelser om fremtidige
generelle
foranstaltninger på det aftaleretlige område, jf. punkt
2.2.3. nedenfor.
Til brug for udarbejdelsen af
referencerammen vil Kommissionen støtte relevant
forskning på dette område og vil endvidere inddrage interesserede parter og
organi-
sationer for at sikre, at referencerammen opfylder de økonomiske
aktørers behov.
Sikring af større sammenhæng og ensartethed i gældende og
fremtidig EU-ret er en
prioritet, som efter Kommissionens opfattelse kræver
hurtig handling. Kommissio-
nen vil fremlægge de nødvendige forslag om
revision af gældende EU-ret bl.a. med
5
henblik på at
tilpasse fællesskabslovgivningen til den nuværende
økonomiske og
handelsmæssige udvikling mv. og
udfylde de huller i fællesskabsreglerne, der
har
givet problemer i praksis, samt generelt forenkle og tydeliggøre
de gældende regler.
Kommissionen vil herudover fremlægge forslag på andre
sektorspecifikke områder,
hvor der måtte opstå et behov for harmonisering.
2.2.2. Kommissionen anfører, at parterne i mange tilfælde er interesserede i
at be-
nytte standardaftalevilkår, idet de hermed undgår omkostningerne ved
at forhandle
en individuel aftale på plads. Sådanne standardvilkår kan være
udarbejdet af en eller
flere parter, men er oftest udarbejdet af parter fra
samme medlemsstat.
Efter Kommissionens opfattelse
vil en større brug af standardvilkår
kunne løse
nogle af de ovenfor nævnte problemer, jf. punkt 2.1.,
og Kommissionen vil derfor
fremme udarbejdelsen af vilkår, der kan bruges på
tværs af landegrænserne. Kom-
missionen vil således udarbejde en liste, som
offentliggøres på en hjemmeside, over
nuværende initiativer på dette område
både på europæisk plan og i de enkelte med-
lemsstater. En sådan liste vil
bl.a. bidrage til udveksling af erfaringer om udarbejdel-
se af
standardvilkår. Kommissionen vil endvidere udarbejde retningslinjer, der skal
gøre de relevante parter opmærksomme på
de begrænsninger, der kan gælde for
udarbejdelsen af standardvilkår, f.eks. direktivet
om urimelige kontraktvilkår og
EU's
konkurrenceregler. Kommissionen fremhæver i den forbindelse det vigtige i,
at standardvilkår udarbejdes i fællesskab af repræsentanter for alle relevante
grup-
per.
2.2.3. Kommissionen anfører, at man i forbindelse med
høringen over den tidligere
meddelelse er blevet opfordret til at fortsætte
diskussionen af, om der bør indføres
generelle foranstaltninger inden for
europæisk aftaleret. Kommissionen vil på den
baggrund undersøge,
om der f.eks. bør udarbejdes et
generelt 'optionelt instru-
ment', der er tilpasset
aftaler på tværs af landegrænserne. Efterhånden som parter-
ne bliver
fortrolige med et sådant regelsæt, vil det fremme udvekslingen af varer og
tjenesteydelser på tværs af landegrænserne betragteligt.
Et sådant
instrument kan have form af en forordning gældende for hele EU eller en
henstilling, der gælder ved siden af national lovgivning på det aftaleretlige
område.
Det nye instrument kan gælde for alle aftaler med et
grænseoverskridende element
eller kun for aftaler,
som parterne har bestemt skal være
underlagt instrumentet.
Efter Kommissionens opfattelse bør
aftalefrihed være et af de grundlæggende prin-
cipper i et sådant
aftaleretligt instrument. Aftaleparterne bør derfor som udgangs-
punkt
kunne tilpasse de enkelte bestemmelser til
deres individuelle behov, men
enkelte
bestemmelser, f.eks. om forbrugerbeskyttelse, bør
dog være præceptive,
hvis instrumentet finder anvendelse
på en aftale.
Kommissionen vil i sine overvejelser inddrage den fælles
referenceramme, jf. punkt
2.2.1. ovenfor, der som udgangspunkt bør danne
baggrund for udformningen af det
nye instrument. Kommissionen beder i øvrigt
særligt om bemærkninger til instru-
mentets anvendelsesområde i forhold til
FN's konvention om aftaler om internati-
onale køb (CISG).
3. Nærheds-
og proportionalitetsprincippet
6
Handlingsplanen viderefører
høringsprocessen vedrørende behovet og området for
en harmonisering af
europæisk aftaleret og indeholder bl.a. Kommissionens over-
ordnede
forslag til foranstaltninger på dette
område. Der er endnu ikke fremsat
konkrete forslag, som kan vurderes i forhold til nærheds- og
proportionalitetsprin-
cippet.
4. Gældende dansk ret
Aftaleretten er
i Danmark en del af privatretten (i modsætning til den offentlige ret)
og en
del af formueretten (i modsætning til f.eks. familieretten). Regler om aftalers
indgåelse, gyldighed og fortolkning er almindelig aftaleret i den forstand,
at reglerne
er fælles for de fleste aftaler.
Regler om aftalers indhold og opfyldel-
se/misligholdelse er en anden central del af aftaleretten.
Aftaleretten er i vidt omfang lovreguleret,
men der gælder også en række ulov-
bestemte principper mv., f.eks. en række fortolkningsregler, som anvendes af
dom-
stole og klagenævn. Endvidere er der på mange væsentlige områder inden
for er-
hvervslivet udarbejdet standardvilkår eller standardaftaler, f.eks.
AB 92 vedrørende
entrepriseforhold.
Aftaleretten bygger på et princip om
aftalefrihed, dvs. at der kan indgås aftaler med,
hvem man vil, og med det
indhold, som parterne kan blive enige om. Princippet er
dog modificeret i en
lang række love, bl.a. i forbrugerlovgivningen.
Aftaleloven indeholder
generelle regler navnlig om indgåelse af aftaler og om ugyl-
dighed
samt om fuldmagtsforhold. Loven indeholder desuden visse
særlige regler
om forbrugeraftaler. Loven gælder – med undtagelse af
reglerne om forbrugerafta-
ler – kun, hvis ikke andet er aftalt eller følger
af handelsbrug (kutyme).
Købeloven indeholder generelle regler om
indhold og opfyldelse af aftaler om køb
af løsøre. Lovens regler kan uden
for forbrugerforhold fraviges ved aftale.
Den internationale
købelov gennemfører dele af FN's konvention
om aftaler om
internationale køb (CISG) her i landet, og
loven gælder således for køb, hvor par-
terne har forretningssted i flere
lande. Lovens regler kan fraviges ved aftale.
Andre generelle love om
aftaleretlige spørgsmål er bl.a. gældsbrevsloven og foræl-
delsesloven af
1908.
Der findes endvidere en række love, som regulerer aftaleretlige
forhold inden for
bestemte områder, f.eks. søloven, lov om internationale
fragtaftaler,
forsikringsaftaleloven, lejeloven og konkursloven. Visse love
indeholder både
aftaleretlige og offentligretlige regler, f.eks. lov om
visse betalingsmidler.
På forbrugerområdet er der i de seneste
årtier ud over de særlige forbrugerregler i
aftaleloven og købeloven
gennemført en omfattende lovgivning om bestemte afta-
letyper mv.
Det gælder f.eks. kreditaftaleloven, lov om
visse forbrugeraftaler, lov
om forbrugerbeskyttelse ved
erhvervelse af fast ejendom, lov om forbrugerbeskyt-
telse ved aftaler, der
giver brugsret til fast ejendom på timesharebasis, og pakkerej-
seloven.
Bortset fra lov om forbrugerbeskyttelse ved
erhvervelse af fast ejendom
7
indeholder
de sidstnævnte love bestemmelser, der
gennemfører EF-direktiver i
dansk ret.
5.
Lovgivningsmæssige og statsfinansielle konsekvenser
Handlingsplanen har ikke
i sig selv lovgivningsmæssige eller statsfinansielle konse-
kvenser. I det
omfang Kommissionen som opfølgning på handlingsplanen fremsæt-
ter
konkrete forslag f.eks. om ændring af
eksisterende direktiver, jf. punkt 2.2.1.
ovenfor, vil sådanne forslag kunne have lovgivningsmæssige konsekvenser mv.
En eventuel generel og bindende
EU-regulering om aftaleretlige spørgsmål vil
i
givet fald kunne få meget omfattende lovgivningsmæssige
konsekvenser. En sådan
regulering vil – afhængig af den nærmere udformning –
dels kunne kræve helt ny
lovgivning, dels kunne kræve ændringer af en lang
række gældende love, herunder
bl.a. aftaleloven, købeloven, de civilretlige
forbrugerbeskyttelseslove (f.eks. lov om
visse forbrugeraftaler og
kreditaftaleloven) samt forskellige særlove.
6. Europa-Parlamentet
Europa-Parlamentet har endnu ikke udtalt sig om handlingsplanen.
I sin
beslutning af 15. november 2001 om Kommissionens tidligere meddelelse om
europæisk aftaleret understreger Europa-Parlamentet behovet for en målrettet
har-
monisering af de områder inden for aftaleretten, som kan hæmme
funktionen af det
indre marked.
Europa-Parlamentet anfører
endvidere, at der bør oprettes en database på alle fæl-
lesskabssprog om
national lovgivning og retspraksis inden for aftaleretten. Denne
database skal bl.a. bidrage til, at der kan samles fælles retlige begreber og en
fælles
retsterminologi for de nationale retssystemer, som skal anvendes af
EU's institutio-
ner ved regelfastsættelse mv. Sideløbende hermed bør
Kommissionen fremsætte de
nødvendige forslag om revision af gældende EU-ret
på det privatretlige område, da
disse regler i dag ikke er tilfredsstillende
koordineret. På længere sigt (fra 2010) bør
der efter Europa-Parlamentets
opfattelse udarbejdes et generelt europæisk aftaleret-
ligt regelsæt, som
parterne kan vælge at bruge som 'valgt ret'.
7. Høring
Til brug for
regeringens høringssvar til Kommissionen har Justitsministeriet sendt
handlingsplanen i høring hos berørte myndigheder og organisationer mv. Hørings-
fristen er den 1. april 2003.
Justitsministeriet vil senere fremsende et
revideret
grundnotat med høringssvarene til Folketingets Europaudvalg.
8. Folketingets Europaudvalg
Grundnotat og aktuelt notat om
Kommissionens tidligere meddelelse fra juli 2001
om europæisk
aftaleret er sendt til Folketingets
Europaudvalg den 13. september
8
2001. Kopi af
regeringens udtalelse til Kommissionen om meddelelsen er sendt til
Europaudvalget den 31. januar 2002, og notat om høringssvarene vedrørende med-
delelsen er sendt den 19. marts 2002.