Grundnotat om ansvar for miljøskader
Modtaget via elektronisk post. Der tages forbehold for evt. fejl
Europaudvalget (2. samling)
(Alm. del - bilag 428)
miljøministerråd
(Offentligt)
|
Medlemmerne af Folketingets Europaudvalg og deres stedfortrædere |
|||
|
Bilag |
Journalnummer |
Kontor |
|
Til underretning for Folketingets Europaudvalg vedlægges Miljøministeriets grundnotat om forslag til direktiv om ansvar for forebyggelse og genopretning af miljøskader, KOM(2002)17.
MILJØstyrelsen 5. marts 2002
Internationalt Kontor J.nr. M 1034-0044
MEM-412-MST
GRUNDNOTAT
Forslag til direktiv om ansvar for forebyggelse og genopretning af miljøskader
KOM (2002) 17
Resumé: Forslaget formål er overordnet set at etablere et regelsæt, så skader på miljøet kan blive forebygget eller genoprettet. Forslaget retter sig mod tre typer skader på miljøet: Skader på biodiversiteten, skader på vandmiljøet samt skader på jorden. Det foreslås, at myndigheden, kan påbyde forureneren at træffe de nødvendige forebyggende foranst altninger eller, når skaden er sket, genopretningsforanstaltninger. Forslaget indebærer, at der som hovedregel indføres et objektivt ansvar, dvs. ansvar, selvom skadevolderen ikke har begået en fejl, når skaden eller den overhængende trussel om en sådan skade er forvoldt ved visse aktiviteter, der efter direktivet anses for at udgøre en potentiel eller aktuel risiko for mennesker eller miljø. Såfremt forureneren-betaler-princippet ikke kan h&ari ng;ndhæves, skal myndighederne selv foretage de nødvendige forebyggelses- og genopretningsforanstaltninger. Myndighederne skal søge omkostningerne herved dækket hos den forurener, der havde pligt til at iværksætte de pågældende foranstaltninger. Med henblik på blandt andet at begrænse myndighedernes økonomiske forpligtelser i forbindelse med forebyggelses- og genopretningsforanstaltninger, skal medlemsstaterne dog "anspore" driftsherrerne til at tegne forsikring eller sørge for andre former for sikkerhedsstillelse.
1. Status
Kommissionen fremlagde d. 23. januar 2002 ovennævnte forslag.
Forslaget har hjemmel i artikel 175 i TEF og skal derfor vedtages af Rådet med kvalificeret flertal efter proceduren om fælles beslutningstagen i artikel 251 i TEF.
Kommissionen offentliggjorde i maj 1993 en grønbog om erstatningsansvar for miljøskader. Grønbogen blev sendt i høring hos en bred kreds af myndigheder, organisationer mv.
Europa-Parlamentet vedtog i april 1994 en resolution, der opfordrede Kommissionen til at udarbejde forslag til et direktiv om civilt erstatningsansvar vedrørende miljøskader.
Som opfølgning på en orienterende debat i januar 1997 besluttede Kommissionen at udarbejde en hvidbog om erstatningsansvar. Kommissionen offentliggjorde sin hvidbog om miljøerstatningsansvar den 9. februar 2000, og den 11. juli 2000 fremsendte regeringen sit høringssvar om hvidbogen til Kommissionen. På rådsmødet den 18.-19 december 2000 redegjorde Kommissionen for de indkomne høringssvar om hvidbogen, og Rådet havde en orienterende drøfte lse om sagen på baggrund af et dokument fra formandsskabet.
Kommissionen udsendte den 25. juli 2001 et arbejdspapir om et direktiv om forebyggelse og genopretning af betydelige miljøskader. Arbejdspapiret blev drøftet på et møde i Juridisk Specialudvalg den 24. august 2001. Regeringen fremsendte den 21. september 2001 sit høringssvar til Kommissionen.
Kommissionens forslag til direktiv om miljøansvar er sat på dagsordenen for rådsmøde (miljø) den 4. marts 2002 med henblik på en præsentation af forslaget og en orienterende debat.
- Formål og indhold
Kommissionen anfører, at direktivforslagets formål er at etablere et regelsæt, således at skader på miljøet kan blive forebygget eller genoprettet. Baggrunden herfor er ifølge Kommissionen, at Fællesskabet rummer mange forurenede arealer, der indebærer betydelige sundhedsrisici, samt at der i de seneste årtier er sket et mærkbart fald i biodiversiteten. Såfremt der ikke gribes ind, vil det efter Kommissionens opfatt else i fremtiden kunne resultere i yderligere jordforurening og tab af biodiversitet.
2.1. Anvendelsesområdet, omfattende skader mv.
Forslaget omfatter skade på miljøet og overhængende fare for sådan skade. Ved en miljøskade forstås efter forslaget:
Skade på biodiversiteten, dvs. en skade, som medfører en alvorlig negativ påvirkning af biodiversitetens bevaringsstatus, idet der ved biodiversitet i forslaget forstås naturtyper og arter opført i bilag I til direktiv 79/409/EØF (vilde fugle direktivet ) og i bilag I,II og IV til direktiv 92/43/EØF (habitat direktivet) eller naturtyper og arter, som ikke er omfattet af disse direktiver, og for hvilke der er udpeget beskyttelses- eller bevaringsområder i henhold til medlemsstaternes lovgivning om naturbeskyttelse.
Skade på vandmiljøet, dvs. en skade, som medfører en negativ påvirkning af de pågældende vandressourcers økologiske tilstand, økologiske potentiale og/eller kemiske tilstand i en sådan grad, at denne tilstand vil eller kan forventes at forværres i forhold til en af de i direktiv 2000/60/EF (vandrammedirekivet) definerede kategorier, med undtagelse af de negative, der er omfattet af artikel 4, stk. 7, i direktiv 2000/60/EF.
Skade på jorden, dvs. en skade, der medfører alvorlige potentielle eller aktuelle negative virkninger for folkesundheden som følge af forurening af jord og undergrund.
Det er kun skader, der er målelige og som direkte eller indirekte er forårsaget af en aktivitet, som er omfattet af direktivet, der er omfattet af direktivforslaget.
Direktivet omfatter ikke traditionelle skader, det vil sige personskader og tab af forsørger, tingsskade og andet formuetab. Endvidere gælder direktivet ikke for miljøskader og fare herfor, der er reguleret gennem en række internationale aftaler, herunder skader i forbindelse med søtransport samt miljøskader eller fare herfor i forbindelse med aktiviteter, der er omfattet af Traktaten om oprettelsen af Det Europæiske Atomenergifællesskab og en ræk ke internationale aftaler på det nukleare område. Uden for direktivet falder også aktiviteter, der tjener det nationale forsvar. Endelig gælder direktivet kun for miljøskade, der er forvoldt efter direktivets gennemførelse. Der er i direktivforslaget regler om bevisbyrden ved fastlæggelsen af, hvornår en skade er sket.
Direktivet er ikke til hinder for, at medlemsstaterne opretholder eller vedtager strengere bestemmelser om forebyggelse og genopretning af miljøskader (minimumsdirektiv).
2.2 Grundlaget for meddelelse af påbud mv.
Det foreslås, at myndigheden, når skaden er sket, kan påbyde driftsherren (forureneren) at træffe de nødvendige genopretningsforanstaltninger. Alternativt kan myndigheden selv træffe sådanne foranstaltninger. Endvidere skal der pålægges forureneren en pligt til uden forudgående påbud at afværge en overhængende fare for miljøskade, som forureneren har eller burde have kendskab til.
Direktivet omfatter kun skader forårsaget ved erhvervsmæssig aktivitet. Det er efter forslaget et krav, at der er årsagssammenhæng mellem skaden og den pågældende aktivitetet. Diffuse skader, der er opstået som følge af luftforening, er i de tilfælde, hvor en sådan årsagssammenhæng ikke kan fastslås, ikke omfattet af direktivet.
Det foreslås, at der indføres et ubetinget forureneransvar (objektiv ansvar) for visse typer af virksomhed og aktiviteter. Det betyder, at myndigheden uden at der foreligger uforsvarlig adfærd, kan påbyde en virksomhed at foretage genopretning eller, hvis der er overhængende fare for en miljøskade, kan påbyde virksomheden at træffe de nødvendige foranstaltninger til afværgelse af faren.
Omfattet af det ubetingede forureneransvar er visse forurenende virksomheder, som indebærer en risiko for miljø og sundhed, og som er reguleret af en række EU-direktiver. Disse direktiver fremgår af et bilag til direktivforslaget og omfatter de følgende virksomheder og aktiviteter;
IPPC-virksomheder (direktiv 96/61/EF), udledning af farlige stoffer i vandmiljøet og indvinding og opmagasinering af vand, der kræver godkendelse efter vandrammedirektivet (direktiv 2000/60/EF, der afløser direktiv 76/464/EØF og direktiv 80/68/EF), virksomhed omfattet af direktiv om luftforurening fra industrianlæg (direktiv 84/360/EØF), fremstilling, anvendelse, oplagring og transport eller udledning til miljøet af farlige stoffer og præparater (dire ktiv 67/548/EØF og direktiv 1999/45/EF), plantebeskyttelsesmidler (direktiv 91/414/EØF) og biocidholdige produkter (direktiv 98/8/EF), transport af farligt gods (direktiv 94/55/EF) håndtering af affald og farligt affald (direktiv 75/442/EØF og direktiv 91/689), drift af deponeringsanlæg og affaldsforbrændingsanlæg (direktiv 1999/31/EF og direktiv 2000/76/EF) samt indesluttet anvendelse og udsætning i miljøet samt transport af genetisk modificerede or ganismer (GMO) (direktiv 90/219/EØF og direktiv 2001/18/EF).
Virksomheder og aktiviteter, der ikke er omfattet af disse direktiver, er kun forpligtet til at bære omkostningerne til genopretning eller forebyggelse i tilfælde, hvor der er forvoldt skade på biodiversiteten eller der er en overhængende fare herfor, hvis virksomheden har begået fejl eller forsømmelse.
Direktivforslaget tager ikke udtrykkelig stilling til, om påbud skal rettes mod en senere driftsherre, der ikke selv har forårsaget skaden.
Hvis myndigheden selv har iværksat forebyggelses- og genopretningsforanstaltninger og undersøgelser, skal den driftsherre, der var forpligtet til at efterkomme påbudet, erstatte myndigheden dens omkostninger. Hvis flere driftsherrer er ansvarlige, kan myndigheden bestemme, at driftsherrerne hæfter solidarisk eller efter en rimelig fordeling. Det gælder dog ikke, hvis en driftsherre er i stand til at fastslå, at han kun er skyld i en del af forureningen (pro rata).
2.3 Myndighedernes undersøgelses- og genopretningspligt mv.
Hvis forureneren ikke efterlever et påbud eller ikke kan identificeres, eller hvis forureneren ikke efter direktivet kan mødes med påbud, skal myndighederne selv foretage de nødvendige forebyggelses- og genopretningsforanstaltninger. Myndighederne skal søge omkostningerne herved dækket hos den forurener, der havde pligt til at iværksætte de pågældende foranstaltninger.
Endvidere har myndighederne efter forslaget pligt til at iværksætte "passende undersøgelser" og indhente oplysninger med henblik på at kunne afgøre, om der skal meddeles påbud om forebyggelses- og genopretningsforanstaltninger.
Medlemsstaterne skal sørge for, at den kompetente myndighed kan delegere de nødvendige foranstaltninger til en trediepart eller kræve, at denne udfører de pågældende foranstaltninger.
2.4 Niveauet for genopretning
Direktivforslaget definerer genopretning. Efter forslaget indebærer genopretning en pligt til at genoprette, genskabe eller erstatte naturressourcer eller udnyttelsesmuligheder, eller til at erhverve hertil svarende naturressourcer eller udnyttelsesmuligheder. I tilknytning hertil fastlægges der i et bilag til direktivforslaget retningslinier for genopretningsmål og rimelige genopretningsforanstaltninger. Hvis flere foranstaltninger har samme værdi skal den mindst omkostningsk rævende foretrækkes (proportionalitetsprincippet).
Genopretning omfatter for det første "primær genopretning" i form af en foranstaltning, herunder naturlig retablering, hvorved de skadede naturressourcer eller udnyttelsesmuligheder bringes tilbage til deres hidtidige tilstand.
Genopretning omfatter for det andet "kompenserende genopretning". Det vil sige 1) genopretnings foranstaltninger, der træffes i relation til naturressourcer eller disses udnyttelsesmuligheder på en anden lokalitet, end der hvor skaden er sket, når miljøet ikke kan føres tilbage til den hidtidige tilstand, og 2) foranstaltninger, der træffes for at udligne midlertidige tab af naturressourcer eller udnyttelsesmuligheder, som forekommer i tidsrummet fra skaden er sket o g indtil naturressourserne eller disses udnyttelsesmuligheder er bragt tilbage til deres hidtidige tilstand.
I direktivforslaget skal genopretning af skade på biodiversiteten og vandforurening som hovedregel ske ved, at miljøet bringes tilbage til sin hidtidige tilstand. Med hensyn til forurenet jord, der udgør en fare for sundheden, betyder genopretning, at de forurenende stoffer skal bekæmpes, indeslutttes, mindskes eller fjernes, så den forurenede jord ikke indebærer en alvorlig fare eller alvorlig potentiel fare for menneskers sundhed, som er uforenelig med det på gældende areals nuværende anvendelse eller gældende forskifter om arealets fremtidige anvendelse.
Hvis myndigheden vælger at meddele påbud om "primær genopretning", som ikke fuldt ud genopretter den skadede biodiversitet eller vandressource i den hidtidige tilstand, skal myndigheden selv iværksætte foranstaltninger, der kompenserer for de tabte naturressourcer og udnyttelsesmuligheder. Hvorvidt dette også gælder for forurenet jord, synes ikke helt klart at fremgå af direktivforslaget.
Til brug for vurderingen af hvilken "værdi" naturressourcer eller udnyttelsen af disse skal tillægges, indeholder direktivforslaget en definition af begrebet værdi. Efter definitionen er en naturtype eller arts samlede værdi den værdi, som enkeltpersoner opnår ved deres direkte anvendelse af den pågældende naturresource eller den værdi, som enkeltpersoner tilkender naturtyperne eller arterne. Ved værdi forstås bl.a. den mængde varer, tjenester eller penge, som en enkelt person er rede til at give afkald på for at opnå den pågældende vare eller tjeneste - i dette tilfælde en naturressource. Det fremgår ikke, om værdien skal akkumuleres i forhold til alle de personer, der kunne have haft glæde af de tabte naturressourcer og hvor lang en periode, der i givet fald skal akkumuleres.
2.5 Ansvarsfrihedsgrunde og andre undtagelser
Direktivforslaget undtager visse miljøskader og overhængende fare for sådanne skader. Det drejer sig om skader i forbindelse med væbnede konflikter mv. og usædvanlige naturbegivenheder mv.
Endvidere er skader, der er forårsaget af emissioner eller begivenheder, som er tilladt i medfør af lovgivningen eller en tilladelse og emissioner, der ikke ansås for skadelige ifølge den videnskabelige og tekniske viden på det tidspunkt, hvor emissionen fandt sted (udviklingsskader) undtaget, med mindre driftsherren har begået fejl eller forsømmelse
En driftsherre er endvidere ifølge forslaget ikke forpligtet til at bære omkostningerne ved forebyggelse og genopretningsforanstaltninger, hvis trediemand forsætligt har forvoldt skaden, og hvis den pågældende skade eller fare herfor er indtrådt til trods for tilstedeværelsen af passende sikkerhedsforanstaltninger, eller hvis skaden eller den overhængende fare herfor skyldes, at driftsherren blot har overholdt et tvingende påbud eller obligatoriske f orholdsregler udstedt af en myndighed.
Medlemsstaterne skal også anspore de relevante økonomiske og finansielle aktører til at udvikle instrumenter og markeder for forsikring og andre former for finansiel sikkerhed.
2.6 Finansiel sikkerhed
Forslaget stiller ikke krav om, at driftsherrer skal tegne forsikring eller stille anden økonomisk sikkerhedsstillelse. Med henblik på blandt andet at begrænse myndighedernes økonomiske forpligtelser i forbindelse med forebyggelses- og genopretningsforanstaltninger, skal medlemsstaterne dog "anspore" driftsherrerne at tegne forsikring eller sørge for andre former for sikkerhedsstillelse.
2.7 Klage
Personer, der påvirkes eller kan blive påvirket negativt af miljøskader samt "kvalificerede organer", kan efter forslaget forlange, at myndighederne træffe foranstaltninger i henhold til direktivet. Et "kvalificeret organ" er ifølge direktivet en fysisk eller juridisk person, som efter national lovgivning har en interesse i at sikre, at miljøskader genoprettes, herunder organisationer der efter deres vedtægter har til formål at beskytte miljøe t, og som opfylder de relevante bestemmelser i den nationale lovgivning. Hvis den kompetente myndighed ikke efterkommer en anmodning, skal den pågældende person eller det kvalificerede organ kunne indbringe sagen for en domstol eller et uafhængigt organ med henblik på at få prøvet lovligheden af myndighedens afgørelse.
2.8 Forældelse
Direktivforslaget bestemmer, at myndighederne skal gøre eventuelle krav om dækning af afholdte omkostninger gældende indenfor 5 år.
3. Nærhedsprincippet & proportionalitetsprincippet
Kommissionen anfører, at målet med forslaget er at skabe en fælles ramme for forebyggelse og genopretning af miljøskader, og at dette ikke i tilstrækkelig grad kan opfyldes af medlemsstaterne selv. Kommissionen henviser i denne forbindelse til Rådets direktiv 79/409/EØF af 2. april 1979 om beskyttelse af vilde dyr og Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (habitat), og til at ik ke alle medlemsstaterne har regler om erstatning og at kun få har regler om erstatningsansvar for biodiversitetsskader. Kommissionen anfører videre, at det uden en harmoniseret rammelovgivning vil være muligt for økonomiske aktører at udnytte, at ikke alle medlemsstater har regler om erstatningsansvar for miljøskader. Kommissionen anfører også, at flere medlemsstaters lovgivning ikke sikrer at miljøskader, der er forårsaget af en ukendt forur ener eller en forurener der er insolvent, faktisk genoprettes. Blandt andet på denne baggrund finder Kommissionen, at Fællesskabet kan træffe foranstaltninger som foreskrevet i direktivforslaget i overensstemmelse med nærhedsprincippet ved at sikre, at forureneren betaler princippet gennemføres i medlemsstaterne og således, at der fastsættes fælles retningslinier (minimumskriterier) for genopretningen af miljøskader. Det overlades samtidig til medlems staterne selv at afgøre, hvordan indsatsen skal tilrettelægges, herunder om de nødvendige foranstaltninger skal udføres af forureneren, myndigheden selv eller en tredje part.
Det er regeringens opfattelse, at forslaget giver et godt udgangspunkt for de videre drøftelser om fællesskabsretlige regler på området. Der er endnu ikke foretaget en tilbundsgående vurdering af forslagets overensstemmelse med nærheds- og proportionalitetsprincippet.
4. Gældende dansk ret
I 1994 blev lov om erstatning for miljøskader (miljøerstatningsloven) vedtaget. Efter loven er der objektivt erstatningsansvar for visse miljøskader. Det objektive ansvar omfatter skade, der forvoldes ved forurening af luft, vand, jord eller undergrund som led i de former for erhvervsmæssig eller offentlig aktivitet, der er anført i bilaget til loven. Loven gælder tilsvarende for skader forvoldt ved forstyrrelser ved støj, rystelser ell er lignende. Det objektive ansvar gælder for personskade, tab af forsørger, tingsskade, andet formuetab og rimelige omkostninger til afværgelse eller forebyggelse af skade eller til genopretning af miljøet. Erstatning efter loven for økonomisk tab kan kun tilkomme fysiske eller juridiske personer, som må anses for at høre til den erstatningsretligt værnede personkreds. Miljøorganisationer mv. har således ikke en almindelig adgang til at f&arin g; erstattet udgifter til afværgelse af en forurening eller en genopretning af miljøet i tilfælde, hvor organisationen ikke har en aktuel eller eventuel rådighedsret over det forurenede areal. Miljømyndighederne kan få erstatning for omkostninger til afværgelse eller forebyggelse af skade eller til genopretning af miljøet i det omfang, myndighederne efter lovgivningen har ret eller pligt til at tage sådanne skridt i tilfælde af en forurening m.v .
Begrebet forurening er ikke defineret i loven, men skal fortolkes på samme måde som i miljølovgivningen. Kernen i begrebet er, at der sker en forrykkelse af den økologiske balance. Forrykkelsen må gå ud over, hvad der efter områdets karakter må forventes eller tåles. Dette krav betyder bl.a., at der ikke er tale om en forurening, som vil være omfattet af loven, hvis forrykkelsen af den økologiske balance ikke overstiger, hvad der er sædvanligt på det pågældende sted, eller hvis forrykkelsen af den økologiske balance er uvæsentlig.
Det objektive ansvar efter miljøerstatningsloven gælder som nævnt ikke for alle virksomheder men kun for visse særligt farlige eller forurenende virksomheder. Det fremgår af lovens forarbejder, at begrundelsen for denne afgrænsning er, at et objektivt ansvar for alle virksomheder vil kunne virke stødende mod den almindelige retsfølelse, idet en lang række virksomheder ikke i almindelighed opnår en indtjening gennem en aktivitet, som medf&osla sh;rer en særlig risiko for miljøskader.
Loven gælder for både visse private og visse offentlige virksomheder.
Der er kun objektivt erstatningsansvar efter miljøerstatningsloven, hvis den pågældende skade er forårsaget af de særligt farlige eller forurenende aktiviteter, der udøves af den virksomhed, som ansvaret efter loven påhviler.
En virksomhed, der er omfattet af det objektive ansvar, bliver ikke erstatningsansvarlig efter loven for "diffuse skader", der skyldes, at virksomheden sammen med et stort antal mulige, men ret ubestemmelige skadevoldere har skabt en forurening, f.eks. "skovdød" forvoldt af bilers og fabrikkers giftudslip. Det forhold, at virksomheden har overholdt lovgivningen eller en godkendelse medfører ikke, at virksomheden bliver ansvarsfri, ligesom der heller ikke er ansvarsfrihed for udviklingsskader. En virksomhed er dog ikke erstatningsansvarlig hvis skaden skyldes, at aktiviteten er udøvet i overensstemmelse med ufravigelige forskifter, der er fastsat af en offentlig myndighed.
Miljøerstatningsloven indeholder bl.a. også særlige regler om forældelse af det objektive ansvar, og erstatningsansvar bortfalder 30 år efter den hændelse, der har forvoldt skaden. Der gælder endvidere en forældelsesfrist på 5 år fra den dag, hvor skadelidte fik eller burde have fået kendskab til skaden mv.
Ved siden af miljøerstatningslovens regler gælder de almindelige ulovbestemte erstatningsregler. Her gælder som udgangspunkt et culpaansvar, men ved erhvervsvirksomhed er culpavurderingen streng.
Lov om forurenet jord (jordforureningsloven) trådte i kraft den 1. januar 2000. Loven skal medvirke til at forebygge, fjerne eller begrænse jordforurening og forhindre eller forebygge skadelig virkning fra jordforurening på grundvand, menneskers sundhed og miljøet i øvrigt. Loven giver bl.a. myndighederne adgang til på objektivt grundlag ("ubetinget forureneransvar") at meddele påbud om at fjerne en konstateret forurening og genoprette den hidt idige tilstand eller foretage tilsvarende afhjælpende foranstaltninger. Loven giver mulighed for at meddele påbud om genopretning på "fremmed grund". Påbudsadgangen vedrører som hovedregel erhvervsmæssig eller offentlig virksomhed og villaolietanke, men er ikke begrænset til særligt farlige eller forurenende virksomheder. Påbud forudsætter alene, at der er hjemmel hertil i loven, at påbudet falder inden for lovens formål, og at påbudet er i overensstemmelse med almindelige forvaltningsretlige principper og grundsætninger (bl.a. proprotionalitetssprincippet). Påbud på objektivt grundlag forudsætter ikke, at forureneren er civilretligt erstatningsansvarlig for den pågældende forurening, og forureneren vil således ikke kunne påberåbe sig forudsætninger om påregnelighed, accept af risiko eller andre civilretlige principper, der begrænser forurenerens erstatn ingspligt. Myndighedernes påbud om afholdelse af udgifter til oprydning er heller ikke beløbsmæssigt begrænset til størrelsen af et eventuelt civilretligt erstatningskrav fra en grundejer.
Amterne foretager en prioritering af den offentlige undersøgelses- og oprydningsindsats og har derfor ikke en ubetinget handlepligt overfor alle forureninger. I tilfælde af overhængende alvorlig fare for sundheden, hvor øjeblikkelige indgreb er nødvendig, har myndigheden dog pligt til at foretage det nødvendige for at kunne afværge faren.
Myndighedernes mulighed for at meddele påbud bortfalder 30 år efter ophøret af den produktionsmetode eller anvendelse af det anlæg, der forårsagede eller kunne forårsage forureningen.
Lov om miljøbeskyttelse (miljøbeskyttelsesloven) indeholder bestemmelser, der har til formål dels at forebygge forurening, og dels sikre at der i visse situationer sker en genopretning, når forureningen er sket.
Tilsynsmyndigheden kan med henblik på at forebygge forureningsskader således meddele en virksomhed påbud om, at den skal nedbringe forureningen, herunder i tilfælde hvor virksomheden skønnes at indebære en nærliggende risiko for væsentlig forurening. Den 8 årige retsbeskyttelse, som loven giver virksomheder, der har miljøgodkendelse, betyder dog, at mulighederne for at meddele påbud til disse virksomheder er begrænsede.
Tilsynsmyndigheden kan umiddelbart nedlægge forbud imod fortsat drift og eventuelt forlange en virksomhed fjernet, hvis forureningen medfører en overhængende alvorlig fare for sundheden.
Miljøbeskyttelsesloven bestemmer ligesom jordforureningsloven, at tilsynsmyndigheden i tilfælde af overhængende alvorlig fare har pligt til uden påbud at foretage det nødvendige på den ansvarliges regning. Tilsynsmyndigheden har endvidere mulighed for, men dog ikke pligt til, at iværksætte de foranstaltninger der måtte være nødvendige for at forebygge, at der opstår en situation med overhængende fare for sundhed eller v&aeli g;sentlig forurening eller udbredelse heraf.
Hvis en forurening eller en fare herfor er opstået pga. at der foreligger et ulovligt forhold, fx en overtrædelse af vilkår i miljøgodkendelsen, kan tilsynsmyndigheden forbyde fortsat drift og eventuelt forlange virksomheden fjernet. Er der sket en forurening, kan tilsynsmyndigheden påbyde den ansvarlige at genoprette den hidtidige tilstand eller lade påbudte foranstaltninger udføre på den ansvarliges regning.
Danmark har ratificeret nogle internationale konventioner om atomskadeerstatning, som er gennemført ved lov om erstatning for atomskader (nukleare skader). Efter disse regler er indehaveren af et nukleart anlæg objektivt erstatningsansvarlig for nukleare skader. Anlægsindehaverens ansvar er begrænset til et vist beløb, men suppleres af et ansvar for anlægsstaten og af en international fondsordning. Desuden er der særlige regler om forsikringspligt, for&a elig;ldelse, domstolskompetence mv. Det objektive ansvar gælder også atomulykker under transport.
Danmark har ratificeret en række internationale konventioner om søtransport, herunder Olieansvarskonventionen, Fondskonventionen og Globalbegrænsningskonventionen. Endvidere har Danmark underskrevet HNS-konventionen med ratifikationsforbehold.
Olieansvarskonventionen og Fondskonventionen er implementeret i Sølovens kapitel 10, der indeholder regler om objektivt ansvar for miljøskader i forbindelse med olietransport og om bidrag til etablering af en international olieerstatningsfond. Det objektive ansvar er gradueret efter skibets størrelse og er kanaliseret til den registrerede ejer af skibet. Der er forsikringspligt for dette ansvar. Hvis skaderne overskrider den registrerede ejers ansvarsbeløb, dækker den i nternationale olieerstatningsfond. Fonden finansieres af olieimportørerne.
Den samlede erstatning, der kan udbetales ved hver enkelt olieforureningsuheld, andrager ca. 1,4 mia. kr. På et møde i IMO’s juridiske komité i oktober 2000 belv det besluttet at hæve det samlede erstatnings- og ansvarsloft med ca. 50% til ca. 2,1 mia. kr. Denne ændring træder i kraft i 2003.
I konventionerne er der bl.a. fastsat en definitionen af miljøskader, bestemmelser om anerkendelse af domstolsafgørelser i konventionslandene, forældelse og særlige ansvarsfritagelsesgrunde. I de nordiske lande er der herudover objektivt ansvar for bunkersskader. Sølovens kap. 9 indeholder regler om ansvarsbegrænsning og implementerer LLMC konventionen. Reglerne er fælles for de nordiske lande og har i øvrigt global udbredelse.
Danmark har endvidere ratificeret en række andre internationale transportretlige konventioner, herunder på luftfartsområdet, som ligeledes indeholder erstatningsretlige regler, bl.a. om objektivt ansvar og kanalisering af ansvaret - typisk til transportøren. Lignende erstatningsregler findes i bl.a. færdselsloven og jernbaneerstatningsloven. Endvidere har Danmark undertegnet Protollen til Baselkonventionen om ansvar og erstatning ved skader hidrørende fra gr&a elig;nseoverskridende transport af farligt affald og dettes bortskaffelse.
5. Konsekvenser for Danmark
De lovgivningsmæssige og økonomiske og administrative konsekvenser af det foreliggende direktivforslag er ikke vurderet endeligt. Det vil ske i forbindelse med en detaljeret gennemgang af det endelige forslag til direktiv efter at forslaget har været i offentlige høring. De nedenfor nævnte vurderinger er således helt foreløbige.
5.1 Lovgivningsmæssige konsekvenser
Det vurderes umiddelbart, at gennemførelse af det foreliggende direktivforslag vil kræve, at bestemmelserne om bl.a. påbud mv. til forurenere skal ændres. Det skal bl.a. indføres hjemmel til at pålægge forureneren at foretage genopretning i et videre omfang end det er tilfældet i dag., herunder kompenserende genopretning.
Påbudsbestemmelserne vil skulle suppleres af bestemmelser om, at forureneren kan foretage genopretning på fremmed grund, og at der kan meddeles den berørte ejendomsejer et påbud om at tåle at de pågældende forebyggende eller genoprettende foranstaltninger gennemføres. En sådan hjemmel dog allerede indført i jordforeningsloven og miljøbeskyttelsesloven for så vidt angår jordforurening.
Det vurderes umiddelbart, at der vil skulle ske ændringer af miljøbeskyttelsesloven, jordforureningsloven, naturbeskyttelsesloven, lov om miljø og genteknologi og råstofloven og eventuelt miljøerstatningsloven, jf. nedenfor.
Der vil kunne være behov for i råstofloven, genteknologiloven og naturbeskyttelsesloven at indføre hjemmel til at myndigheder kan afholde udgifter til fareafværgelse og genopretning på egen såvel som forurenerens regning, med henblik på at forebygge og genoprette biodiversitetsskader ligesom og der i miljøbeskyttelsesloven og jordforureningsloven også kan være behov for at udvide bestemmelserne om de foranstaltninger, som myndighederne kan og skal iværksætte.
Efter jordforureningslovgivning foretager amterne i de tilfælde, hvor der ikke kan meddeles påbud, en kortlægning af de forurenede ejendomme med henblik på en senere offentlig undersøgelses- og oprensningsindsats. Den offentlige undersøgelses- og oprensningsindsats sker først efter en amtslig prioritering af indsatsen, hvorefter der tages hensyn til særlige følsomme områder med bolig, børneinstitution m.m. samt forureninger, der kan t rue drikkevandsressourcerne. Denne prioritering sker på baggrund af det offentliges begrænsede ressourcer til genopretning af miljøskader. Bortset fra tilfælde, hvor der er en alvorlig overhængende fare for sundhed og væsentlig forurening og hvor øjeblikkelig indgreb er nødvendig, har myndighederne ikke en konkret handlepligt overfor forureninger, men skal dog prioritere indsatsen overfor forureninger.
Det er vanskeligt i den forbindelse at vurdere betydningen af direktivets bestemmelse om, at myndighederne under visse omstændigheder kan prioritere indsatsen, hvor flere skader indtræffer samtidig.
Det vurderes umiddelbart at være nødvendigt at indføre nye bestemmelser om klageadgang for berørte personer og "kvalificerede organer" med henblik på at myndighedernes afgørelser kan indbringes for domstolene eller et uafhængigt organ (eksempelvis Miljøklagenævnet og Naturklagenævnet).
Den 30 årige forældelsesfrist i jordforureningsloven begrænser mulighederne for at meddele påbud eller gøre erstatningskrav gældende overfor forurenere og vil muligvis ikke kunne opretholdes således som direktivforslaget ligger.
Med hensyn til håndhævelsen af forureneren-betaler-princippet i forbindelse med genopretning af miljøskader på jordforureningsområdet synes Kommissionens direktivforslag at forudsætte en offentligretlig regulering i stil med den, som allerede kendes fra jordforureningsområdet. Forslaget vurderes således ikke at få lovgivningsmæssige konsekvenser på dette punkt.
Det forhold at der efter direktivet, når der ikke sker genopretning af den hidtidige tilstand, skal ske "kompenserende genopretning" i form af dækning af midlertidige tab og genopretning af andre lokaliteter mv. end der, hvor skaden er sket, vil formentlig betyde, at det ikke er muligt at fastholde en prioriteret offentlig indsats på jordforureningsområdet, hvor der i dag i flere tilfælde efter at der er udført foranstaltninger vil være en restforurening, som i kke udgør et miljø- og sundhedsproblem.
Særligt med hensyn til Miljøerstatningsloven bemærkes, at denne omfatter både "traditionelle skader " (personskade, tingsskade mv.) og egentlige miljøskader i form af "rimelige omkostninger til afværgelse eller forebyggelse af skade eller til genopretning af miljøet". En vedtagelse af det foreliggende direktivudkast vil således berøre miljøerstatningslovens regler om erstatning for egentlige miljøskader.
Både efter direktivforslaget og miljøerstatningsloven er der objektivt ansvar for visse miljøfarlige aktiviteter. Der er imidlertid ikke nødvendigvis sammenfald mellem de aktiviteter, hvor der gælder et objektivt ansvar efter miljøerstatningsloven, og hvor der gælder et objektivt ansvar efter direktivet. En afklaring heraf må afvente en nærmere gennemgang af det foreslåede bilag I, om hvilke aktiviteter der skal være omfattet af direkt ivets objektive ansvar.
Det nærmere indhold af direktivforslagets miljøskadebegreb og kravet til genopretning af disse skader må vurderes nærmere. Det kan dog nævnes, at direktivforslaget også omfatter genopretning af miljøskader, der foretages ved kompenserende foranstaltninger i andre områder end det skadede område, hvorimod udgifterne til en sådan "genopretning" næppe vil kunne kræves erstattet efter miljøerstatningsloven.
Efter miljøerstatningsloven gælder der en forældelsesfrist på 5 år fra den dag, hvor skadelidte fik eller burde have fået kendskab til skaden mv. Ved siden heraf gælder en absolut forældelsesfrist på 30 år efter den hændelse, der har forvoldt skaden. Efter direktivforslaget gælder derimod alene en tidsfrist for dækning af omkostningerne til forebyggelse og/eller genopretning på 5 år fra foretagelsen af den på gældende foranstaltning.
Efter direktivforslaget dækker direktivet ikke skader, der er forvoldt af udledninger mv., der er tilladt i henhold til gældende lov, herunder i henhold til en tilladelse eller godkendelse, der er meddelt driftsherren . Direktivet omfatter heller ikke de såkaldte udviklingsskader. Efter miljøerstatningsloven er skadevolderen derimod alene ansvarsfri, hvis skaden skyldes aktiviteter udøvet i overensstemmelse med ufravigelige offentlige forskrifter, ligesom der ikke er ansva rsfrihed for udviklingsskader.
5.2 Økonomiske og administrative konsekvenser
Den pligt myndighederne ifølge direktivet har til at foretage genopretning mv., hvis forureneren ikke gør det, vil kunne medføre betydelige merudgifter for miljømyndighederne. I den forbindelse bemærkes også, at genopretning ifølge direktivet omfatter foranstaltninger, som ikke iværksættes efter gældende dansk lovgivning.
Kommissionens forslag til genopretningsmål og -foranstaltninger vurderes for så vidt angår den offentlige oprydningsindsats at ville medføre betydelige merudgifter for det offentlige.
Der må umiddelbart forventes et øget ressourcetræk hos miljømyndighederne i forbindelse med behandlingen af nye klagesager og tilsyn og håndhævelse af reglerne. Det er på nuværende tidspunkt ikke muligt at give en endelig vurdering af de økonomiske og administrative konsekvenser af forslaget.
6. Høring
Direktivforslaget vil blive sendt i offentlig høring, når den officielle danske oversættelse af forslaget foreligger.
Rammenotatet har været i skriftlig procedure i EF-specialudvalget (miljø) fra den 13. februar til den 15. februar 2002. Der er indkommet høringssvar fra Specialarbejderforbundet i Danmark, Danmarks Rederiforening, DAKOFA, Kommunernes Landsforening (KL), Danske Vandværkers Forening, Dansk Metal, Dansk Skovforening, Søfartsstyrelsen, Trafikministeriet, Dansk Industri, Finansministeriet, Erhvervs- og Selskabsstyrelsen, Greenpeace, Dansk Energi, Forsvarsminist eriet, Landboforeningerne og Landbrugsrådet. Høringssvarene sammenfattes nedenfor.
6.1 Generelt
Landbrugsraadet og Landboforeningerne kan grundlæggende støtte, at der i EU udarbejdes fælles minimumsregler for miljøansvar, således at alle lande i EU bringes på et fælles niveau af miljøbeskyttelse, og der skabes mere lige konkurrencevilkår i det indre marked.
Dansk Industri er enig i, at såfremt en regulering af ansvar skal gennemføres, er regulering på EU niveau et egnet instrument. Regeringens tilgang til direktivforslaget generelt, herunder særligt støtten til direktivets hjemmelsgrundlag og muligheden for på nationalt plan at give skadelidte en mere gunstig retsstilling åbner dog for en betydelig risiko for en konkurrenceforvridning til skade for danske virksomheder.
Finansministeriet finder, at direktivet indeholder en række mangler og uklarheder, som må præciseres før en endelig stillingtagen til forslaget kan foretages. Finansministeriet kan derfor ikke støtte direktivet, såfremt der ikke tages højde herfor i udformningen af det endelige direktiv.
Dansk Metal og SID kan tilslutte sig den foreslåede indstilling til foreløbig dansk holdning til direktivforslaget.
Trafikministeriet har ingen bemærkninger til rammenotatet.
6.2 Anvendelsesområde, omfattede skader mv.
Dansk Industri opfordrer til en fastere afgrænsning af direktivets anvendelsesområde, idet forslagets henvisning til EF-fuglebeskyttelsesdirektivet og EF-habitatdirektivet samt andre naturtyper, dyre- og plantearter, der er beskyttet efter nationale bestemmelser vil medføre et anvendelsesområde for direktivet, der potentielt kan omfatte hovedparten af EU’s areal. Ansvar for skader forårsaget af GMO bør tillige begrænses til s&ae ige, fast afgrænsede områder.
Forsvarsministeriet bemærker, at det på side 4 nederst i rammenotatet fremgår, at aktiviteter, der tjener det nationale forsvar, ikke er omfattet af direktivet.
Greenpeace finder, at forslaget ikke afklarer erstatningsansvaret omkring skader forårsaget af GMOer godkendt i EU. Greenpeace lægger kraftig vægt på, at direktivet kommer til at omfatte enhver form for miljøskade forårsaget af GMO, også udenfor Natura 2000 områderne. Det er i denne forbindelse vigtigt at forureneren-betaler-princippet også tages i brug i denne sammenhæng, så det ikke er den GMO-fri producent, der s kal bære alle omkostningerne forbundet med at beskytte sig imod GMO-forurening.
Landbrugsraadet og Landboforeningerne påpeger, at de ikke kan acceptere, at en virksomhed/landmands lovlige anvendelse af GMO’er skal kunne medføre ansvar, såfremt det senere viser sig, at disse har skadet miljøet både indenfor og udenfor NATURA 2000-områder.
Søfartsstyrelsen finder bl.a. , at direktivet bør respektere medlemslandenes folkeretlige forpligtelser herunder Globalbegrænsningskonventionen, at direktivet bør præcisere en række af de anvendte begreber, herunder "omkostninger", "værdi" og ansvarssubjektet. Styrelsen finder videre, at principperne for erstatningsberegning bør udformes i overensstemmelse med grundlæggende retsprincipper i medlemslande ne, at ansvaret i alle tilfælde skal være klart afgrænset og dermed forudberegneligt og at det bliver muligt at forsikre sig imod et ansvar for miljøskader. Endelig bør skadevolderen efter styrelsen opfattelse ikke pålægges bevisbyrden for, at der er tale om en "gammel" skade
Danmarks Rederiforening finder bl.a., at der er så mange uklarheder, tvivlsomme og uacceptable forslag i direktivet at Danmark ikke bør tilkendegive en klar positiv holdning til forslaget. Foreningen ser helst at søfarten helt undtaget fra direktivet.
6.3 Grundlaget for meddelelse af påbud mv.
Dansk Industri opfordrer til en indsnævring af bilaget til direktivet af hvilke virksomheder og aktiviteter, der er omfattet af det ubetingede forureneransvar. For alle virksomhedstyper skal der ikke kunne rettes påbud mod driftsherrer, der ikke selv har forårsaget skaden. Muligheden for solidarisk hæftelse bør af denne årsag tages ud af direktivforslaget, da denne form for hæftelse vil føre til en skævvridning mellem dri ftsherrer afhængig af deres forsikringsforhold, og da det generelt ikke lader sig gøre at fastsætte forsikringspræmier for denne type ansvar.
Landbrugsraadet og Landboforeningerne bemærker, at der hersker en vis usikkerhed mellem landene om, i hvilken grad landbruget er reguleret gennem direktivet. kan den endelige implementering af direktivet i de nationale lovgivninger ikke foretages ligeligt i medlemsstaterne, hvilket kan medføre en ulig konkurrencesituation. Derfor skal direktivets regler gøres så klare som muligt.
Dansk Energi og DAKOFA anfører, at et vigtigt område er afklaringen af præcist hvilke aktiviteter og skader, der efter reglerne om tidspunktet for aktivitetens udførelse/skadens indtræden, vil være omfattet af miljøansvar.
6.4 Myndighedernes undersøgelses- og genopretningspligt mv.
Finansministeriet bemærker, at der i rammenotatet ikke er foretaget en konkret vurdering af direktivets økonomiske og administrative konsekvenser, hvilket Finansministeriet ser som afgørende før der kan tages endelig stilling til dansk holdning. Selve direktivforslaget indeholder en opgørelse over de økonomiske og administrative konsekvenser for alle medlemslandene. Her vurderes det, at de samlede årlige omkostninger vil blive 1,5 mia. €, svarende til ca. 11 mia. kr. Det bygger dog på en antagelse om, at kun 1/3 af miljøskaderne vil være omfattet af direktivet. Det skønnes, at ca. halvdelen af de samlede årlige omkostninger vil skulle afholdes af de ansvarlige myndigheder.
Finansministeriet anfører hertil, at Danmark som hovedregel vægter ca. 2 pct. i forbindelse med samlede opgørelser for alle EU-medlemslande. Hvis det samtidig antages, at Danmark vil have relativt færre miljøskader end det gennemsnitlige EU-land, vil et groft skøn for de samlede årlige omkostninger for Danmark være godt 200 mill.kr. Heraf vil ca. 100 mill.kr. skulle afholdes af de ansvarlige miljømyndigheder. Finansministeriet bem&a elig;rker, at merudgifter af denne størrelsesorden bør forelægges regeringens økonomiudvalg og der bør derfor hurtigst muligt udarbejdes en opgørelse over de samlede økonomiske konsekvenser, såvel statsfinansielle som erhvervsøkonomiske, for Danmark.
Danske Vandværkers Forening finder det betænkeligt, at den danske holdning er, at det skal være medlemsstaterne selv, der skal afgøre i hvilket omfang myndighederne skal være forpligtet til at foretage genopretning.
KL anfører med forbehold en efterfølgende politisk behandling af rammenotatet i KL, at direktivets miljøskadebegreb og kravet til genopretning af disse skader udvides væsentligt i forhold til gældende dansk lovgivning.. Hovedformålet med direktivet må være at sikre, at forebyggelse og genopretning sker efter forureneren betaler princippet. Derfor bør en fællesskabsretlig regulering rettes mod så vidt mulig t at få forureneren til at genoprette og afværge fare for miljøskader og ikke pålægge myndighederne sådanne forpligtelser.
6.5 Niveauet for genopretning
Dansk Skovforening og DAKOFA forholder sig kritisk i forhold til direktivetforslagets overvejelser vedr. værdifastsættelse af miljøskader.
Dansk Energi understreger behovet for afklaring af omfanget af krævet genopretning og af omfanget af den forebyggelse der kan kræves.
6.6 Ansvarsfrihedsgrunde og andre undtagelser
Greenpeace lægger kraftig vægt på at forurenerens ansvarspligt ikke skal bortfalde blot fordi forureneren har handlet i overensstemmelse med en godkendelse eller lovgivning, eller at erstatningsansvaret skulle bortfalde i tilfælde af udviklingsskader.
Dansk Industri opfordrer regeringen til ikke at arbejde for at direktivforslagets ansvarsfrihedsgrunde begrænses yderligere. Det vil således være krænkende for en driftsherres retssikkerhed, at han vil kunne ifalde ansvar for aktiviteter der ligger inden for rammerne af en godkendelse og lovgivningen i øvrigt. Udviklingsskader bør ligeledes opretholdes som ansvarsfrihedsgrund.
Landbrugsraadet og Landboforeningerne kan ikke acceptere, at driftsherren kan ifalde et senere erstatningsansvar ved at have handlet lovligt indenfor forskrifter og regler, som myndighederne udarbejder, og f.eks. anvender hjælpestoffer efter forskrifterne.
Dansk Energi finder det væsentligt, at der for
at en virksomhed kan blive gjort ansvarlig skal være dokumenteret en
årsagssammenhæng mellem specifikt denne virksomheds handlinger og skaderne,
at der er sket en tidsmæssig begrænsning, således at kun skader som
resultat af aktiviteter udført efter direktivets ikrafttræden kan medføre
ansvar, og at virksomheder som har gjort brug af den på aktivit etens
tidspunkt almindeligt kendte teknologi ikke kan blive ansvarlige. Dansk Energi
anfører desuden i relation til spørgsmålet om bortfald af ansvar i tilfælde,
hvor en virksomhed handler i overensstemmelse med lovgivning og bevillinger at
det vil være uheldigt, hvis udførelsen af sådanne tilladte aktiviteter efter
forudsætningerne i lov eller bevilling kan medføre ansvarspådragelse for
virksomhederne.
Dansk Skovforening er enig i direktivforslagets ansvarsfrihedsgrund, der omhandler skader, der er forårsaget af emissioner og begivenheder, der er tilladt ifølge lovgivningen eller en tilladelse og emissioner, der ikke ansås for skadelige ifølge den videnskabelige og tekniske viden på det tidspunkt, hvor emissionen fandt sted med undtagelse af de tilfælde, hvor driftsherren har handlet ansvarspådragende.
6.7 Finansiel sikkerhed
Erhvervs- og Selskabsstyrelsen tilslutter sig de overordnede danske synspunkter for så vidt angår, at reglerne skal udformes på en så klar og gennemskuelig måde, at der kan udvikles forsikringsordninger, som dækker ansvaret. Hermed kan de erhvervsøkonomiske effekter for de berørte virksomheder minimeres.
Dansk Industri støtter den danske holdning om opfyldelse af grundliggende betingelser om årsagssammenhæng og klar afgrænsning af skaden på en konkret og målelig måde. Af hensyn til udvikling af forsikringsordninger til en rimelig præmie, er forudberegneligheden af skaden af afgørende betydning, hvilket bør fremhæves ikke blot i den danske holdning, men tillige i indstillingerne. Indstillingen om, at Danmark "læg ger vægt på" en nærmere definition af skadesbegrebet bør styrkes til "lægger særlig vægt på".
KL anfører, at det bør overvejes at pålægge virksomhederne at stille økonomisk sikkerhed fx i form af forsikringspligt, sikkerhedsstillelse, oprettelse af branchevise miljøfonde eller andet, der kan begrænse myndighedernes økonomiske risiko i forbindelse med at foretage genopretning mv., hvis forureneren ikke gør det.
6.8 Klage
Dansk Energi anfører, at reglerne om klageadgang bør overvejes nøje for ikke at åbne for "systematiske" retssager på områder, hvor myndighederne har vurderet at der ikke er tale om ansvarspådragelse.
6.9 Forældelse
Dansk Industri og Dansk Skovforening støtter, at der skal fastsættes en absolut frist af passende længde for forældelse af ansvar for en forurener.
Landbrugsraadet og Landboforeningerne kan støtte, at der i direktivet indføres en generel forældelsesfrist i stil med 30-årsreglen i den danske miljøerstatningslov.